Legal and Economic Analysis on Findings and Implementations of WTO Trade Remedy Disputes

Abstract

Over the past 25 years, the WTO has brought considerable achievements as the principal institution of the world trading system. However, it now faces an unprecedented challenge to its fundamental reform since the paralysis of the Appellate Body (AB) function in December 2019. Among many other topics, the area for imperative reforms includes the existing rules associated with unfair trade. This study considers two main backgrounds underlying the need for newly refined rules on trade remedies in legal and economic contexts. The first one relates to widening the discrepancies among nation-states' trade policies, which is largely attributable to substantial discretion to Member states rendered by the ambiguity of the WTO legal texts. Furthermore, along with the criticism for judicial activism, the conflicts between the panels and the Appellate Body in understanding and interpreting the trade remedy laws of the WTO have certainly aggravated the integrity of the dispute settlement system expected to provide security and predictability to the multilateral trading system. The other aspect to understanding the discussion for the refinement on trade remedies is that the existing trade remedy rules have not reflected adequately the profound changes to the degree of the economic integration across the world. Indeed, multilateral rules on unfair trade practices such as dumping and subsidization are regarded as one of the most long-standing trade norms. Anti-dumping and countervailing rules made more than one hundred years ago are still the core framework at the WTO, but already conceptually outdated as national economies are inextricably interdependent with each other. Especially, proliferation of global value chains (GVCs) in the twenty first century calls for new thinking on invocation of traditional trade defense instruments and on reform of all disciplines, rules, and decisions governing trade remedies to incorporate such economic changes into the relevant regime. In all this respect, this study aims to assess legal adequacy and economic reasonableness of existing WTO disciplines on unfair trade and to suggest possible areas for improvement and refinement. This study particularly examines two specific topics, namely, targeted dumping and input subsidies, which have many economic and legal problems in its national operation, but the WTO provides little disciplines regarding these matters. Although this study attempts to analyze the possibility of the WTO to embrace more reasonable disciplines on such specific issues legally and economically, the study lastly addresses the area of retaliation when it comes to non-compliance with WTO rulings in anti-dumping or countervailing disputes. The present study in conjunction with an examination of two contentious dumping and subsidies ultimately aims to contribute to effective function of the WTOs dispute settlement system.

세계무역기구(WTO)는 출범 이후 지난 25년 여간 다자통상기구로서 큰 성과를 거두어 왔지만 2019년 12월부터 상소기구 기능이 마비되면서 분쟁해결제도와 국제통상규범에 대한 근본적인 개혁의 필요성에 직면해 있다. 특히 불공정 무역과 관련된 무역구제 규범은 가장 빈번하게 WTO 분쟁 대상이 되었을 뿐 아니라 현재 WTO 개혁 논의 중 가장 핵심 이슈로 부각되고 있어 규범의 정비와 개정이 시급해 보인다. 이는 WTO 무역구제규범이 이미 태생부터 법적 모호성을 내포하고 있었을 뿐 아니라, 과거 전형적인 국가간 무역형태를 기반으로 만들어져 급변하는 경제적 현실과의 괴리가 커져갔기 때문이다. 먼저, WTO 반덤핑 협정과 보조금 및 상계조치에 관한 협정 문언의 모호성으로 인해 각 회원국이 시행하는 반덤핑 및 상계조치 정책 간에는 상당한 불일치 및 재량권 남용이 발생해왔다. 또한 무역구제와 관련된 분쟁에서 협정문의 모호성을 보완하기 위한 상소기구의 해석은 사법 적극주의로 종종 비판받으며, 일부 쟁점에 대해서는 패널과 해석 상의 갈등이 지속되어 WTO 분쟁해결제도 기능의 약화에도 공히 기여했다. 이러한 문제를 근본적으로 해결하기 위해 그동안 국내 정책상의 무역구제제도 활용과 WTO 분쟁해결절차의 판정 과정에서 WTO 무역구제 협정문이 어떻게 남용되거나 확대 해석되었는지를 면밀히 검토할 필요가 있다. 무역구제 규범의 재정비가 필요한 또 다른 배경은 WTO 무역구제 규범이 국가간 투자 확대, 초국경 기업들의 성장, 글로벌 공급망의 발전이라는 세계 통상환경의 변화를 적절히 반영하지 못하고 있다는 점이다. 현재 무역구제 규범의 기본 틀은 원재료 조달에서 상품의 생산이 모두 한 국가 내에서 일어난 뒤 다른 국가에서 소비되는, 이른바 국가 영역 개념에 기반한 전통적 형태의 상품무역 구조를 전제하고 있다. 현행 무역구제 규범이 지속되는 한 변화된 통상환경을 적절히 고려하지 못 해 개별 국가 차원의 무역구제 제도가 무차별적으로 제정, 적용될 수 있으며, 이로 인한 국가간 분쟁이 증가할 소지가 크다. 무역구제 규범과 관련된 상기 두 가지 과제를 염두에 두고, 동 연구는 현재 WTO 무역구제 규범의 법적 충분성과 경제적 타당성을 평가하고자 한다. 동 연구는 특히 WTO 법 상 구체적인 규율은 없는 반면 미국에서 별도의 규정을 두고 적용해 온 표적 덤핑과 원재료 보조금 문제를 법적 측면과 경제적 측면에서 검토하고 WTO하에서 보다 타당한 규범의 정비 가능성에 대해 고찰하였다. 먼저, 표적 덤핑은 WTO 무역구제 분쟁 역사 상 가장 큰 논쟁 대상이었던 제로잉이 허용될 수 있는 마지막 영역으로서 그동안 여겨져 왔던 반면, 반덤핑 협정문 자체는 표적 덤핑 하에서 예외적 가격 비교 방법을 허용하는 것 외에 이 문제를 다루는 별도의 규범을 두고 있지 않아, 각국의 관련 정책에 많은 차이와 남용을 야기하였다. 동 연구에서는 표적 덤핑이 일반적 덤핑의 개념과 구별되는 경제학적 근거가 있는지 살펴보고, 표적 덤핑 조항의 발생 배경과 이 문제를 처음 다룬 US-Washing Machine 상소기구 판정을 비판적으로 검토하였다. 그 결과, 상소 기구의 판정이 표적 덤핑 조항인 반덤핑협정 제2.4.2조 제2문의 실질적 기능을 가능케 하기는 어렵다는 점을 사례 연구를 통해 확인하였으며, 제로잉에 대한 문제도 근본적으로 남아있다는 점에 비추어 동 항에 대한 재정비 필요성에 대해 모색하였다. 두 번째 연구에서는 WTO하에서 원재료 보조금의 규율가능성을 검토하였다. 원재료 보조금은 지속적으로 국가간 통상분쟁을 야기해 왔는데, 이에 대한 구체적인 규율은 보조금 협정상 마련되어 있지 않다. 동 연구는 이미 1984년 국내법 상 원재료 보조금 규정을 도입한 미국에서 해당 조항을 어떻게 적용해 왔는지 사례와 법규를 분석하며, WTO하에서는 원재료 보조금 규율에 대한 법적 논의와 발전이 어떻게 있었는지 검토하였다. 그리고 간접 보조금으로서의 원재료 보조금을 규율할 경우 원재료의 범위를 정의하는 문제와 보조금 혜택의 크기 측정 문제에 대해 경제학적 측면에서 분석하고 원재료 보조금 규율 가능성의 한계를 분석하였다. 마지막으로, WTO 분쟁해결제도의 마지막 구제절차인 양허 또는 기타 의무의 정지, 소위 보복 조치와 관련하여, WTO법 위반인 반덤핑, 상계관세 조치에 대한 불이행에 대해 보복조치 수준 계산 시 발생되는 방법론적 문제점을 분석하였다. 이 연구에서는 US-Washing Machines (Art. 22.6)에서 보복조치 수준을 산정한 방법론을 중심으로, 반덤핑 조치와 관련된 보복조치 수준의 산정 방식은 중재 패널이 여타 수입 제한적 조치에 대해 산정해 온 전통적 방식과 유사하면서도 고유의 구별되는 시장 환경적 특징으로 인해 특별히 신중한 고려가 필요하다는 점을 분석한다. 특히 기업의 전략적 경영활동과 반덤핑 조치 간의 불명확한 인과관계, 기업과 국가에 귀속되는 무역흐름의 불일치를 고려할 때 기존에 이행기간 종료일에 근접한 최근 기간을 분석 기간으로 삼았던 관행을 수정하는 것은 다소 불가피한 측면이 있음을 확인하였다. 또한, 방법론 측면에서 경제학적 모델을 사용하여 무역효과를 산출할 때 사용되는 가정과 변수에 따라 무역효과가 얼마나 크게 변하는지 살펴보았다. 특히 세탁기 사건에 사용된 Armington가정과 대체탄력성의 문제점을 검토함으로써 보다 정교한 무역효과를 산출할 것으로 기대되는 경제학적 모델이 동등한 수준의 이익의 무효화 또는 침해수준을 산정함에 있어 가정적, 데이터 측면에서의 취약성을 가지고 있으며, 상당히 제한된 수준의 분석을 제공한다는 점을 비판적으로 고찰하였다. 상기와 같이 표적 덤핑 과 원재료 보조금, 그리고 반덤핑, 상계관세 조치 불이행시 보복조치 수준의 산정을 통해 본 연구가 추후 WTO 무역구제 규범 재정비와 관련된 논의에 도움이 되고, 궁극적으로 분쟁해결제도의 기능이 개선되는데 기여하고자 한다.