한국 대통령의 대중호소전략: "제왕적 대통령제"의 쇠퇴와 대중적 리더십의 부상에 관한 제도적 접근

Abstract

민주화 이후 한국정치에서는 흥정하는 대통령제 (the bargaining presidency) 가 민주주의의 공고화를 위한 필수 요건 중의 하나로 상정되어왔다. 그러나 최근 한국정치에서는 제왕적 대통령제가 붕괴했음에도 불구하고 제도화된 정치 환경에서 작동하는 흥정하는 대통령이 아니라， 대중에 직접 호소하는 대통령의 모습이 목격되고 있다. 본 논문은 대통령의 대중적 행보를 김영삼 행정부 이후 한국정치의 제도적 변화에 의해 촉진된 대통령의 전략 이라는 관점에서 이해하려는 시도이다. 본 연구는 대중적 리더십이 부상한 제도적 배경으로 대통령이 언론 및 여당과 맺는 위계적 관계의 해체， 정당개혁과 아웃사이더 대통령의 등장， 분점정부의 일상화 및 텔레비전의 선거운동 도입과 인터넷이라는 새로운 테크놀로지의 발전 및 정치적 활용을 제시했다. 이 요인들은 상호 영향을 미치면서 정치적 자원으로서의 대중적 리더십을 부각시키고 있다. 대통령의 대중호소가 제도적 변화의 결과라는 것은 대중호소를 단순히 대통령 개인의 성벽 (idiosyncrasy) 의 문제로 볼 수 없다는 의미이다. 이를 확인하기 위해 김영삼， 김대중， 노무현 대통령의 재임 중 대중호소를 비교분석한 결과， 텔레비전 연설과 해외순방에 있어 대통령의 대중적 활동이 뚜렷이 증가하고 있는 데에 반해 언론의 전달과 해석에 절대적으로 의존해야 하는 언론회견은 공식화 감소 추이를 보였다. 결론적으로 한국 대통령의 대중호소는 이미 제도화되는 단계이며， 향후 대통령의 리더십에서 차지하는 비중은 더욱 커질 것으로 예상된다. 이제는 대통령의 대중호소전략이 대통령제와 국회， 정당， 언론 및 대중에게 어떤 영향을 미치며 정책의 결정과정 및 내용을 어떻게 구성하고 변화시키는지에 보다 초점을 맞출 필요가 있다.

In the wake of the country's democratization in 1987, bargaining presidency has been often posited as a prerequisite condition for the consolidation of Korean democracy. In recent Korean politics, however, the visible breakdown of "imperial presidency" has not led to the emergence of bargaining presidency which works in a rather institutionalized political setting. Instead, Korean politics witnesses the lise of a presidency directly appealing to the public. The study seeks to explain the president's political style of going public in terms of a strategy rooted in institutional changes that have occurred since the Kim Young-sam administration. The institutional factors which have been conducive to changes in presidential strategy are as follows. First, the power of imperial presidency based on hierarchical control of the press and the president's party has drastically dwindled since the Kim Dae-jung administration though the imperial presidency of the authoritarian past might have kept some vestige even in the current democratic era. Second, due to reform in presidential candidate selection procedure in 2002, outsider politicians popular among the public have advantage over party-based ones in winning the candidacy. Third, the 'routinization of divided government' has intensified partisan conflict. Both sides frequently resort to going-public strategies aimed at favorable positions in the next election. Fourth, technological advances of the Internet and the legal introduction of television campaigning in election have effectively penetrated into day-to-day politics and encouraged the president to go public. Having argued that presidential political style of going public has not simply resulted from the president's personal idiosyncrasy but from major institutional changes, the study further delves into three categories of going public records, such as televised address, press meeting, and overseas travel, regarding three consecutive Presidents Kim Young-sam, Kim Dea-jung, and Roh Moo-hyun. The result shows that televised address and political overseas travel that provide the president with opportunities for standing in front of the public and appealing directly to the public have significantly and consistently increased in their frequency. Meanwhile the frequency of press meeting which concerns the president's relationship with the press much more than with the public has overall decreased. Given the structural conditions for presidential politics, the strategy of going public has now become institutionalized or a significant part of the president's daily exercise of leadership. It is of tremendous importance to seek more systematic understanding about how presidential strategy of going public strategically affects the National Assembly, political parties, the press, public opinion, and the presidency itself, and also about the ways in which such presidential strategy structures or changes the decision making process of public policies.