정책의 혁신과 확산, 그리고 변형 - 중국 '대학생촌관(村官)' 정책 사례를 중심으로

Abstract

1990년대 중반부터 일부 지방에서 자체적인 정책 혁신을 통해 시도된 대학생촌관 정책은 그 효과에 대한 긍정적 평가에 힘입어 조금씩 다른 지역으로 수평적 확산이 이루어졌다. 이에 당 중앙과 중앙정부가 본 정책의 유용성에 주목하면서 2000년대 중반부터는 중앙에 의한 국가정책에 편입되었고, 보다 체계적으로 제도화되어 전국적으로 확산되어 시행되고 있다. 그러나 현재의 대학생촌관 제도는, 그 취지와 형식적 측면에서는 큰 의의가 안정됨에도 불구하고, 무엇보다 본 정책 시행의 주요 대상이 되는 농촌의 발전에 실질적인 기여를 하고 있지 못하다는 부정적인 평가가 많은 실정이다. 그렇다면 이러한 결과적 현상이 초래된 이유는 무엇인가? 이 글에서는 지방에서 시도된 혁신적 정책을 중앙이 국가정책의 차원으로 편제하는 과정에서 원래 초기 정책에는 없었거나 중시되지 않았던 측면에 중앙의 의지가 개입되면서 초기 정책의 혁신성이 감퇴되고 정책의 변형을 가져왔다고 본다. 즉 중앙은 대학생촌관 정책을 통해 농촌의 발전보다는 대졸자 취업난을 완화하고 농촌기층조직을 강화하려는 의도를 가지고 있었으며, 이에 따라 촌관(村官)보다는 대학생에 정책적 무게를 둔 것으로 보인다. 개혁개방 이후 중국은 실질적인 유일당이 장기간 지배하는 권위주의 정치체제를 유지하면서도 비교적 유연하고 효과적인 정책 생산과 제도화를 통해 경제체제 전환에 성공하면서 괄목할 만한 성과를 보여주고 있다. 그리고 이러한 것이 가능했던 배경에는 지방에서의 정책 실험을 거친 후 점진적 확대라는 정책 결정 과정이 중요하게 작용한 것으로 분석되고 있다. 그러나 중앙 정부와 당 중앙이 매우 중요한 국가의 전략적 정책으로 천명한 대학생촌관 정책의 사례는 권위주의 체제에서는 중앙의 의지와 선호에 따라 초기 정책의 본질이 변형되어 상실된 내재적 혁신성이 외재적 참신성으로 보장된 채 비(非)자발적인 확산 시행이 충분히 가능하다는 것을 보여주고 있다고 하겠다.

This study aims to explore the policy transformation in the process of policy innovation and diffusion through the case of the college-graduate as village official plan in China. In the mid-1990s the institution that recruited young college-graduates publicly and appointed them as village official had been initiated in some local place. This institution was evaluated positively because that it offered jobs to college-graduate in the one hand and that enliven village full of old man with new knowledge in the other hand, so it had spread gradually through other regions until Chinese Communist Party Central Committee (CCPCC) took it as stra-tegic policy of CCPCC at the national level in 2005. Since then CCPCC has offered a variety of support including financial one needed. college-graduate as village official policy was more institutionalized and diffused across the nation. But now this policy is not welcomed by villager any more. Then, why is that? This paper argues that CCPCC put their volition-to alleviate of unemployment of college-graduate and to strengthen party grassroots organization-into college-graduate as village official policy, that is college-graduate was much more of importance than village official by CCPCC. This case reveals that the provincial innovative policy can be changed in quality so lose innovative thing of its early stages in the process of policy diffusion by the central government or party in authoritarian system like China.