일본의 중앙-지방 관계 변화에 대한 일고:
로컬 거버넌스의 삼중고(trilemma)

21세기정치학회보 제22집 3호

2012년 12월

이 옥 연

	<요약문>
1947년 일본헌법과 더불어 제정된 지방자치법은 중앙정부로부터 독자적 직접선거를 통한 입법부와 행정부 선출을 명시하며 일본의 중앙-지방관계를 규정한다. 특히 1980년대 이후 분권화는 세계화와 맞물려 잠시나마 좌우 이념의 간극에도 불구하고 드물게 의견의 합치를 이룬 정책 목표다. 본 논문은 자치체의 행정체계 정비를 포함해 자치체의 효율적 운영, 주민의 의견 반영 및 공정한 국정운용을 제고하려는 일본의 로컬 거버넌스가 궁극적으로 행정개혁, 시민참여, 그리고 균형발전을 동시에 두 가지 이상 성취하기 어려운 삼중고(trilemma)에 봉착한다는 설명 틀을 2003년 지방자치법 개정 전후 일본의 중앙-지방 관계 변화에 적용하고자 한다. 이에 따라 2절에서 일본 중앙-지방 관계의 발전사를 검토하고, 3절에서 로컬 거버넌스의 기존연구들을 정리한 후, 4절에서 2000년 지방분권일괄법이 실행되고 2003년 지방자치법 개정으로 이어진 과정에서 지방분권 개혁이 어떻게 전개되었는지 로컬 거버넌스의 삼중고(trilemma) 관점에서 보완하여 설명한다. 그리고 1990년대 이후에 지방자치법이 명시한 법적 권리를 넘어 헌법에 명시되어 있으나 실제로는 적극적으로 활용하지 않았던 시민의 직접적 정치참여에 대한 관심이 고조되는 배경을 검토하며 일본의 로컬 거버넌스에 대한 전망을 제시하고자 한다. 주제어: 로컬 거버넌스, 중앙-지방 관계, 지방분권, 행정개혁, 삼중고, 일본

Ⅰ. 들어가는 말

1888년 지방제도의 통일을 도모하려는 행정적 목표와 지방민회의 설립을 요구하는 정치참여의 의지가 복합적으로 작용해 시제(市制)와 정촌제(町村制)를 정립하면서 일본의 지방자치가 출범했다(Clement 1892). 이후 1947년 헌법과 더불어 제정된 지방자치법은 중앙정부로부터 독자적 직접선거를 통한 입법부와 행정부 선출을 명시한다. 따라서 정부조직에 관한 한, 일본 중앙정부의 의원내각제는 권력 융합을 택한 반면, 일본 지방정부는 자치단체장과 지방의회를 선출하는 권력 분립을 취한다. 또한 전전 명치헌법은 중앙-지방관계를 명시하지 않은 반면, 전후 평화헌법은 전문 제92조에서 95조에 이르기까지 지방자치를 규정한다(Horie 1996, 48-67). 그 결과 전전체제는 중앙정부의 관리를 지방정부에 파견해 중앙 통제를 제고하는 경향이 강한 반면(Muramatsu 1997; 박균조 2003; 이진원 2003), 전후체제는 직접공선제를 통해 선출된 공리(公吏)에게 지방정부의 자율성을 증대하는 권력분산을 가능케 한다. 그렇다면 일본의 중앙-지방 관계 변화가 어떻게 분권화를 주창하는 로컬 거버넌스와 맥을 같이 하는 것일까?

특정한 과세조건을 충족시킨 지역주민들이 부현회(府縣會)의 의원이나 정촌(町村)의 장을 직접 선출하거나 시회(市會)가 추천한 시장후보를 선출한 역사적 사례가 있으나, 궁극적으로 이들도 중앙정부나 중앙정부가 임명한 지사가 공식적으로 임명해야 했다.

구체적으로 분권화는 중앙정부의 권한, 재원 또는 조직 및 채용 인력을 자치체에 이양하고, 자치체의 재량을 극대화하고, 중앙-지방 관계를 재편성하여 지방자치를 창출한다. 그 결과 지방정부에게 “합법성에 근거한 규제자,” “시민만족을 위한 서비스 공급자,” 그리고 “지역사회와 민주주의의 발전을 위한” 역할을 수행하도록 요구한다(김세훈 2007, 41). 더불어 “공공선을 성취하기 위해 정보 및 자원을 공유하고 의사결정 및 집행의 일상적 과정에서 일련의 협동을 증진하기 위한 지방정부 및 다른 공공기관, 비영리단체와 영리기관들이 연결된 네트워크”를 통해 시민참여의 제고를 도모한다(김환철, 김세훈 2007, 199). 특히 1980년대 이후 분권화는 세계화에 접해 이념 대립에도 불구하고 합의된 개혁이다(김장권 2002). 본 논문은 자치체의 행정체계 정비를 포함해 자치체의 효율적 운영, 주민의 의견 반영 및 공정한 국정운용을 제고하려는 일본의 로컬 거버넌스가 궁극적으로 행정개혁, 시민참여, 그리고 균형발전을 동시에 두 가지 이상 성취하기 어려운 삼중고(trilemma)에 봉착한다는 설명 틀을 2000년 지방분권일괄법 실행과 2003년 지방자치법 개정 전후 일본의 중앙-지방 관계 변화에 적용하고자 한다.

21세기 정치학회보 제22집 3호

일본의 중앙-지방 관계 변화에 대한 일고

이에 따라 2절은 일본 지방정부가 재정적 이권을 제한적이나마 확보하여 일본 중앙-지방 관계의 재편성을 지향한 굴곡진 발전과정을 검토한다. 예컨대 1994년 선거제도 개정까지 복수 당선자를 배출한 중선거구제는 도시에 비해 지역과 지방의 정치적 과대대표를 가능하게 하였기 때문에 지방정부의 중요성을 배가시켰다. 따라서 지방정부는 단일국가체제에서 흔히 발견되는 재정적 취약점과 전문성의 결여로 인한 불리한 요건을 중선거구제라는 선거제도를 활용해 극복할 수도 있었다. 그러나 지방정부가 구조적 취약점에도 불구하고 독자적 지방의 요구를 수용하도록 주기적으로 중앙에 효과적으로 압박을 가했는지에 대해서는 회의적이다(고선규 2008; 최운도 2012). 이어 3절에서 로컬 거버넌스의 기존연구들을 정리한 후, 일본의 중앙-지방정부 관계 혹은 정부간 관계를 설명한 기존 이론을 보완할 로컬 거버넌스의 삼중고를 소개한다. 그리고 4절에서 2000년 지방분권일괄법이 실행되고 2003년 지방자치법이 개정된 전후로 지방분권 개혁이 어떻게 전개되었는지 로컬 거버넌스의 삼중고(trilemma)의 관점에서 보완해 설명한다. 마지막으로 결론에서는 시민의 직접적 정치참여를 둘러싼 실상을 검토하며 일본의 로컬 거버넌스에 대한 전망을 제시하고자 한다.

특히 1990년대에 지방선거에서 정당이탈현상으로 인해 지방의회는 중앙-지방정부 관계를 주종관계로 만든 장본인으로 비난받았다.

Ⅱ. 전후 일본 중앙-지방 관계: 발전 과정과 선행연구

1947년 지방자치법의 제정으로부터 1950년대 말까지 일본은 미군정의 지배와 냉전기의 여파로 인해 지방분권에 대한 요구를 일축했다(Ulmer 1957). 구체적으로 1947년에 제정된 경찰법은 1951년부터 1954년에 걸쳐 자치체 경찰의 역할보다 중앙정부의 통제에 예속된 기능을 강화하는 방향으로 개정되었다. 또한 1948년에 제정된 교육위원회법도 1956년에 교육위원의 공선을 폐지하였고, 1947년 내무성의 해체로 창설된 전국선거관리위원회, 지방재정위원회, 지방자치청을 통합하여 1952년에 자치청을 신설한 후 1960년에 성(省)으로 승격시켰다. 이후 경제적 고도성장기인 1960년대 초반에서 1970년대 초반까지 혁신적 자치체들이 등장하여 고도성장의 부산물인 도시화 및 공해 등으로 인해 피해를 받은 지역주민운동을 주도했다(Jain 1993; 柴田德衛 1993; Abe et al. 1994; 浜崎貴司 2000; 지방의회발전연구원 2004). 동시에 복지 및 환경정책 중시, 지역주민의 참여 증가, 중앙정부의 과도한 개입에 반발하는 혁신성향의 정치인들이 지사로 선출되면서 중앙정부의 집권정당에 대항하는 정치적 지지기반을 굳혔다(Calder 1988, 459-465). 그러자 중앙 집권당인 자민당은 특히 약화된 세력기반을 보강하고 지방주민들을 회유하기 위해 지방자치체에 대한 보상차원으로 복지와 환경정책을 적극적으로 추진하였다. 그러나 1970년대부터 1980년대 말까지 유가상승, 경기침체, 공채의존도 심화 등으로 인해 중앙정부뿐 아니라 지방정부의 재정적자가 증가하면서 행정개혁에 대한 요구가 증폭했다(Elliott 1989; Kobayashi 1996; 이상훈 2003). 그 결과 지방행정의 양적 억제 및 구조적 재편이 거론되었다(이종구 2002, 93). 결국 지방행정의 개혁은 명분상으로 중앙정부가 제2차 임시행정조사회를 설치하여 중앙과 지방의 기능분담을 목표로 한 논의였으나, 실질적으로 중앙정부가 재정적 위기를 지방정부로 분산시키려는 의도에서 추진되었다.

구체적으로 1980년대부터 중앙정부는 단계적 지방분권을 명분으로 내세우며 지방행정의 개혁, 즉 시정촌(市町村)의 합병, 도도부현(都道府縣)의 재편, 광역연합제도와 도주제(都州制) 실현, 사무권한의 이양을 주도했다. 즉 중앙정부는 시정촌(市町村)과 도도부현(都道府縣)으로 중복되는 이층제(二層制)를 폐지함으로써 자치체를 광역적으로 재편하고자 했다. 그러나 동경도(東京都)의 지방분권검토위원회, 경도부(京都府)의 지방분권추진부회, 전국지사회의 자치체도연구회 등은 임시행정개혁추진심의회의 주요 방침이 재계를 주축으로 하는 밀실심의에 치우쳐 편파적으로 효율성만을 강조할 뿐 아니라 지나치게 중앙재정의 관점에 의존하여 지방분권을 판단한다고 비난했다. 결국 이러한 지방단체들의 거센 저항에 부딪히자, 중앙정부는 1995년 지방분권추진법과 1999년 지방분권일괄법을 제정했다(이면우 2000; 임경훈 2004; 고선규 2008). 결과적으로 1990년대 주로 거론된 의제는 첫째, 중앙정부의 지방정부 통제수단인 ‘기관위임사무’ 개혁, 둘째, 자치체의 업무에 대한 중앙행정기관 혹은 도도부현(都道府縣) 집행기관의 ‘관여’ 개편, 셋째, ‘3할 자치’로 불리는 재정통제의 완화, 넷째, 중앙성청 공무원의 부(府)ㆍ현(縣) 낙하산 인사방식의 시정 등 지방행정체제의 정비 및 행정사무의 재편 등으로 구성되었다.

이러한 재편의 배경에는 다음과 같은 반발이 작동했다. 첫째, ‘기관위임사무’는 도도부현(都道府縣)의 80 퍼센트, 시정촌(市町村)의 40퍼센트에 해당하는 사무가 기관위임사무로 분류했다. 그 결과 지방자치단체의 장에게 중앙정부의 기관으로서 사무를 위임하고 집행시켜 중앙정부에게 지방정부의 지도 및 감독권을 부여한 중앙의 지방통제수단이라는 빈축을 샀다. 둘째, ‘관여’는 중앙정부가 ‘통달’을 통해 자치체의 업무에 대한 지시를 내려서 지방정부를 규제하는 통제수단이었다. 그러나 ‘통달’의 법률적 근거가 희박함에도 불구하고 중앙정부는 빈번하게 자치체를 통제하려했다. 셋째, ‘3할 자치’는 70퍼센트의 세원을 중앙정부에 의존하는 지방재정 구조로써 그 취약성으로 인해 세입과 세출 간 격차가 극심했다. 따라서 중앙정부로부터 지방정부로의 재정이전의 규모도 커서 지방세 과세나 지방채 발행에 대한 중앙정부의 통제가 엄격할 뿐 아니라 중앙정부의 취향이나 의도에 따라 국고보조금을 교부할 수 있었다. 이는 결과적으로 중앙의존 심리를 키우고 결국 지방정부의 자립능력이 결여되는 악순환을 낳았다. 넷째, 중앙에 소속된 공무원들이 도도부현(都道府縣)을 오가며 승진하는 낙하산 인사방식은 중앙과 지방 간 가치관의 차별성을 침식하고 지방정부의 자율적 인사권을 침해한다는 우려를 낳았다.

이에 더해 사회당 등 야당이 주동이 된 혁신세력, 이들이 집권한 지방자치체, 혹은 지역주민 및 시민단체들은 자치조직권을 침해하는 ‘필치규제’를 개선하고 지방사무관제도를 폐지하여 중앙-지방관계를 수직적-지배적 통제보다 수평적-협동적 협치(協治)에 부합하도록 요구했다(최운도 2012, 203). ‘필치규제’는 국민에게 균등한 행정 서비스의 질과 양을  제공한다는 명목으로 특정 직무에 적절한 자격 및 능력을 소지한 직원을 배치하고 겸직을 불허하며 사무량에 따라 직원명수를 정하도록 의무화했다. 그러나 이러한 통제는 결과적으로 자치체의 자율조직권을 해치고 그 비유동적 절차로 인해 행정업무가 복잡해지거나 비효율적이 될 수 있는 폐단을 낳았다. 또한 ‘지방사무관제도’는 국가공무원의 신분으로 자치체에 소속된 지방사무관이 도도부현(都道府縣) 지사에게 기관위임된 사무를 집행하는 잠정조치였다. 그렇지만 이들의 인사권과 예산권을 도도부현(都道府縣) 지사가 아닌 국가의 주무장관이 소지했기 때문에 자치체의 행정업무를 복잡하게 하고 책임소재를 모호하게 한 결과를 초래했다. 따라서 지방자치체 및 지역주민 또는 시민단체가 추구한 권력분산화와 자민당 중심의 집권세력, 중앙정부, 그리고 관료가 주도한 지방행정 재편 간 괴리가 발생했다(이상훈 2003, 299; 고선규 2008, 202).

그러나 관료지배의 전통으로 인해 지역주민이나 시민단체의 참여는 정부의 정책 지원이나 부수적 업무에 제한되었고, 1998년 NPO법의 제정에도 불구하고 지역에 기반을 두는 소규모 단체 중심의 행정 의존적 한계를 극복하지는 못했다.

더불어 1990년대에는 지역주민 및 시민단체들의 지방 정치인 및 관료들에 대한 의존도 또는 신뢰에 근본적으로 도전하는 새로운 형태의 로컬 거버넌스가 출현했다(Takao 1998; Krauss 2000, 1-8; Steinhoff 2000, 115-130; Maclachlan 2002, 9-30). 물론 이러한 직접적이고 적극적인 시민참여가

<표 1> 지방자치법 개정역사, 1947-2003

시기	법개정년도	개정내용
분권화 추진	1947. 4~7	• 지방자치법 공포 (동경도제, 도도부현(都道府縣)제, 시정촌(市町村)제의 통합; 지사 이하 도도부현(都道府縣) 직원의 신분을 공리(公吏)로 전환; 상임위원회, 특별위원회 제도 창설, 특별시 제도 창설) • 지방자치법 시행 • 행정사무권 부여, 조례-규칙에 벌칙 인정, 의회에 증액수정권 인정, 도도부현(都道府縣)의 부국(部局) 법정화, 주례개폐의 직접청구 대상에서 지방세의 부과징수 제외 • 지방공공단체의 사무 예시, 의회 의결사항의 추가, 주민감사청구제도 창설, 전시중 시정촌(市町村)에 편입처분 시정조치
역코스 1	1952. 8	기관위임사무 별표1) 계제, 특별구장 공선제 폐지
역코스 2	1956. 6	특별시 제도 폐지, 지정도시제도 창설
분권화 재추진 1	1965. 3 1970. 3 1974. 6	• 시 승격요건 완화 (2년간 인구 4만 명) • 시 승격요건 완화 (2년간 인구 3만 명) • 동경도 특별구장 공선제 창설, 복합사무조합제도 창설
분권화 재추진 2	1991. 4 1992. 4 1993. 6 1994. 6 1995. 5~7 1999. 7	• 기관위임사무에 관한 직무집행명령소송제도2) 재판 2회 → 1회, 감사위원의 직무권한 확대, 공공시설의 관리위탁제도, 지연에 의한 단체의 권리의무능력 부여 • 토요일 폐청 • 지방 6단체의 의견제출권 인정 • 중핵시제도 창설, 광역연합제도 창설 • 지방분권추진법 성립, 지방분권추진위원회 발족 • 기관위임사무제도 폐지
분권화 진전	2000. 4 2001. 7 2003. 6	• 지방분권추진일괄법 시행 • 지방분권추진위원회 해산, 지방분권개혁추진회의 발족 • 지방자치법 개정, 지정관리자제도 창설
출처: 이면우 (2000), 289의 <표 1>, 地方分権推進委員会 (2001), 박균조 (2003), 115의 <표 5> 및 이정환 (2012)을 발췌하여 재정리함. 1. 1947년 지방자치법에 의해 주민이 직접 선출한 지사를 불신한 중앙 부처는 기관위임사무제를 통해 자치체 사무를 중앙이 통제하고 중앙의 파견기관을 지방에 신설했다. 이 ‘종적 분할행정’을 통해 해당 중앙부처가 지방자치 행정을 분야별로 관여한 결과, 지방정부의 자율성을 상실했을 뿐 아니라 부처 간 관여도 통합되지 않아 전체적 형평성도 결여되었다. 2. 기관위임사무제는 국가가 직무집행의 지휘 및 감독권을 소지하므로 국가의 ‘직무집행명령’을 따르지 않는 단체장에 대해 직무집행명령소송을 제기할 수 있다고 규정했다. 이는 결과적으로 자치체의 자율성을 저해하고 자치체를 국가의 하급 행정기관으로 전락시키는 폐단을 초래했다. 따라서 기관위임사무에 관한 직무집행명령소송의 횟수를 줄인 개정안은 중앙집권적 제도의 시정을 의미하며, 나아가 기관위임사무제도의 폐지는 지방의회와 주민의 의사를 반영하지 않는 비민주적 지방행정의 종식을 의미한다.

실질적 정책과정에서 발휘할 수 있는 영향력이 제한되어 있다는 지적도 동등하게 설득력을 얻는다(Pekkanen 2006). 왜냐하면 일본의 중앙-지방관계에 있어서 기관위임사무제의 폐지에도 불구하고 재정의 불균형으로 인해 지방의 권한과 사무영역에 대한 중앙의 통제가 잔존하기 때문이다. 그럼에도 불구하고 제도적 개혁과 더불어 앞으로 일본의 로컬 거버넌스를 변화시킬 요소로서 시민참여의 효력을 체계적으로 검토할 필요가 있다(Gilman 2000, 31-50; Goss 2001). 다만 “전자정부 없는 자치체에 미래는 없다”라는 예측이 과연 유효한지 여부에 대해서는 논란의 여지가 있다(新開 伊知郞 외 2002).

전후 지방자치는 다음 <표 1>에서 보듯이 많은 법제도적 변화를 거쳤지만, 이러한 변화가 동반한 중앙-지방관계의 내용상 변화에 대해서 전전-전후 연속론과 전전-전후 단절론의 상반된 관점이 가능하다. 먼저 전전-전후 연속론에 의하면, 1999년까지 기관위임사무제가 잔존했을 뿐 아니라 그 사무영역과 양이 증대하였고 특히 1960년대 이전까지는 지방자치가 실질적으로 축소되는 ‘역코스’를 밟으면서 중앙-지방관계에서 드러나는 중앙집권적 성향에 그다지 큰 실질적 변화가 없었다. 그 근거로 첫째, 중앙성청의 부처 관료들은 주요 결정과정에 참여한 반면 정치인 및 정당 나아가 국회의 실질적 영향력이 미미했으며, 둘째, 중앙정부의 기술적, 재정적 지원에 전적으로 의존한 지방정부는 부-현의 해당부처를 통해 전달된 업무를 시정촌(市町村)까지 수행했기 때문에, 지방정부는 중앙정부에 순종해야 하는 구조적 한계를 지녔다(高寄昇三 1981; 佐藤俊一 1985; Nagata 1996, 157-175; 이상훈 2003, 220-221).

“역(逆)코스”는 1950년대에 이루어진 분권화의 역행을 가리킨다.

무엇보다 전전-전후 연속론의 주장이 1947년 지방자치법 개정 이후 수차례의 법 개정을 거치면서도 설득력을 유지한 이유는 중앙-지방재정의 불균형에 있다(佐藤俊一 1985; Kobayashi 1996, 304-322). 비록 지방재정법이 법제도적으로 자치재정권을 보장했지만, 중앙정부는 지방재정 감시, 자치체의 부당한 재정행위에 대한 시정요구, 자치체의 조직 및 운영에 대한 조언과 권고, 지방정부의 조세징수 및 기채에 관한 통제와 제약 등의 권한을 행사했기 때문에 자치체의 재정적 자율성은 극히 미미했다(高寄昇三 1998; 이종구 2002, 79). 특히 중앙-지방 간 재원이 7:3으로 분배된 반면 중앙-지방 간 지출은 3:7로 역전된 ‘3할 자치’의 현실에서 지방정부는 부족한 재정을 충원하기 위해 중앙정부의 국고보조금과 지방교부세에 의존했다(Yi 2006, 102-105). 그 결과 실질적으로 자치체의 고유한 업무보다 국고보조금의 지출조건으로 전달되는 업무에 매달렸기 때문에, 이러한 재원의 종속성이 지방행정의 종속성을 초래하고 궁극적으로 지방정부의 자율적 결정권을 저해했다. 따라서 50여 년에 걸친 여러 법 개정에도 불구하고 조세제도의 근본적 개편이 없는 상태에서 중앙-지방의 예속관계는 내용상의 변화를 겪지 않았다는 결론에 이른다.

정부지출에서도 1960년대에 지방정부는 전체 정부지출의 20퍼센트에 머물렀고 이후 다소 증가해서 1980년대부터 현재에 이르기까지 30~40퍼센트를 넘나드는 수준에 그친다. 그러나 국고보조금과 지방교부세가 중앙정부지출의 과반을 넘는 재정구조는 유럽국가와 비교해도 특이한 지방재정의 의존성을 보여준다.

그러나 이러한 전전-전후 연속론이 중앙-지방관계의 법제도적, 절차적, 기술적, 재정적 불균형에서 표면적으로 관찰되는 종속성에만 초점을 두었기 때문에, 선거나 이익단체 활동 등의 정치과정을 통해서 지방정부가 중앙정부로부터 자율영역을 확보할 수 있는 여력이 증대했다는 사실을 경시했다는 비판도 받았다(Rhodes 1999, 26). 전전-전후 단절론을 주장하는 학자들은 전전과 대조적으로 전후에는 지방정부들이 구조적 한계를 극복하기 위해 상호경쟁하며 중앙정부를 상대로 유리한 이권을 확보했다는 사실을 강조했다. 실제로 현 정당정치체제의 근간이 된 ‘55년 체제’가 성립하면서 실질적 권한과 재원이 중앙에 집중된 현실을 타개하는 수단으로 자치체들은 각기 지방-지역적 이익에 유리한 방향으로 중앙정부와 경쟁하는 ‘이익유도정치’를 정착시켰다(Bochel et al. 2003, 19-31). 재원과 정책결정권을 통제하는 중앙의 관료기구에 연계된 지방출신 중앙정치인들을 중심으로 중앙으로부터 지방에 개발과 관련된 이권을 획득하는 대가로 지방의 기업, 지방정치인들 및 지방 관료와 지방출신 중앙정치인들의 지방후원회 간 동맹이 형성되어 지역의 지지표를 확보하는 후견인-피후견인 관계가 발전했다(Yi 2005, 179-202).

하세헌·윤이화(2012, 289-310)는 나아가 “지방정치의 과정 속에서 지방의 경쟁력을 확보하고 중앙정치의 과도한 개입으로 나타나는 문제점을 해결하기 위한 현실적 대안의 하나로 ‘지방정당(Local Party)’”을 통해 “전국정당에 의해 충분히 대변되지 못하고 있는 지역주민의 의사와 이해관계를 효과적으로 대변”하는데 ‘동경생활자 네트워크’ 사례를 중심으로 “지방자치의 부활”이 진정한 의미에서 “민주주의의 진전”이라고 주장한다.

이러한 이익 유도의 정치과정을 두고, 한편에서는 후견-피후견인 관계를 정(政)·관(官)·업(業)의 유착과 그에 따른 정치적 부패의 온상이 되었을 뿐 아니라 정당의 지방조직보다 사적 후원회에 의존하여 정치과정의 퇴행을 야기한 권력엘리트 유형으로 평가했다. 그러나 다른 한편에서는 전전과 달리 지역이익과 계층이익이 이익 대변을 극대화시키기 위해 상호 경쟁하는 과정을 통해 실질적으로 정책결정이 이루어졌다는 점에 주력하여 일본식 다원주의가 구현되었다고 반박했다. 이러한 다원주의적 관점에서 전전-전후 단절론을 주장하는 대표적 학자로서 무라마츠(村松)는 중앙-지방관계를 중앙의 지방의존도와 지방의 중앙의존도를 축으로 하여 다음 <표 2>과 같이 권한 중복형, 지방의 일방적 중앙 의존형, 중앙의 일방적 지방의존형, 상호 독립형 등 4가지 형태로 분류했다. 우선 무라마츠(村松)는 일본의 중앙-지방관계가 제도적으로나 재정적 분산의 측면에서 강한 중앙집권적 특성을 보이는 제약에 동의했다. 그러나 무라마츠는 지방정부의 자체적 역량과 지방출신 중앙정치인 및 지방정치인들의 활동을 강조하여, 일방적 의존형보다 중앙과 지방정부 간 상호의존도가 높아지면서 상호 공유하는 정책영역이 큰 권한 중복형에 근접한다고 주장했다.

예컨대 반 볼페런(K. G. van Wolferen)은 The Enigma of Japanese Power: People and Politics in a Stateless Nation (New York: Alfred Knopf, Inc., 1990)에서 특히 이권을 매개로 하는 이익 유도의 정치과정이 제도권 내 정책 중심적 정치과정과 대조적으로 투명성이 결여되었고 공사의 구별도 모호하기 때문에 엄격한 의미에서 다원주의와 거리가 있다고 지적한다.

대표적 연구로서 이노구치 다카시(猪口 孝), 오오타케 히데오(大嶽秀夫), 가바시마 이쿠오(蒲島郁夫), 무라마츠 미치오(村松岐夫) 등이 주로 기고하는 『Leviathan(レヴァイアサン)』의 논문들을 들 수 있다.

무라마츠 (村松 1997)는 K. Hanf and F. Scharpf. 1978. Interorganizational Policy Making: Limits to Coordination and Central Control, 356쪽에서 발췌하여 중앙-지방관계 유형의 설명모델을 개발했다고 첨언한다. 이상훈 (2003)은 무라마츠의 ‘상호의존모델’을 츠지 기요아키(辻淸明)의 ‘숨겨진 계통제(階統制)’와 대조해 전전-전후 연속론과 단절론을 설명한다.

<표 2> 중앙-지방 관계 유형

중앙정부의 지방 의존도
지방정부의 중앙 의존도		높다	낮다
	높다	권한 중복	일방적 의존
	낮다	일방적 의존	상호 독립
출처: Muramatsu, Michio. 1997. Local Power in the Japanese State, 133 1. 무라마츠(松村)는 상호 독립형이 미국식 연방제도에 가능한 중앙-지방관계라고 평하지만, 이는 시대적으로 남북전쟁 이전에 제한된다고 볼 수 있다. 따라서 무라마츠도 단일국가인 일본에서는 실례를 찾을 수 없다고 덧붙였다. 2. 지방의 일방적 중앙 의존형은 국고보조금과 기관위임사무제에서 발견되는 일본의 중앙-지방관계로서 수직적 행정통제의 유형을 가리킨다. 3. 중앙의 일방적 지방 의존형은 중앙의 정책을 주로 지방정부가 수행하는 과정에 발생하는 수평적 정치경쟁의 유형을 의미한다. 4. 권한 중복형은 복지국가정책과 같이 모든 단계의 정부가 참여하는 중앙-지방관계 유형을 말한다.

그러나 또 다른 일부 학자들은 이익유도정치과정에서 보이는 이익단체의 활동이 표면상으로 경쟁적 성격을 띠지만, 이익유도정치의 결과로 확보한 지방정부의 재량권(discretion)이 반드시 실질적인 지방정부의 자치권(autonomy)을 가리키지 않는다고 지적했다(이상훈 2003; 今川晃 외 2007). 또한 설령 지방정부가 중앙정부로부터 완벽하게 자주성을 확보했어도 각 지방에 근거지를 둔 지방정치인, 지방기업, 또는 지역주민단체들이 국가 전반적 이익보다 편협한 지역-지방이익을 우선시하고 나아가 지역주민의 이익 자체보다 각기 지엽적 이익을 우선시하면, 분열과 괴리감을 조성하고 심지어 비생산적, 비민주적 지방자치를 야기할 위험이 컸다. 특히 로즈(Rhodes 1999, 27)는 기존의 중앙-지방관계에 관한 연구가 중앙 부처와 지방연계조직 간 유대관계에만 초점을 맞춘 결과 지방자치에 있어서 다양한 변이가 가능하다는 사실을 경시한다고 비판했다. 왜냐하면 1990년대 이후에 두드러진 현상은 정부의 비공식적 조직이 아니라 자발적 비영리단체의 활약이었기 때문이다(Osborne et al. 2003, 138). 1960년대와 1970년대에 혁신자치체의 등장과 더불어 발전한 시민참여단체들이 정부의 대리자로서 정부에 의존하며 정부정책의 매개체 역할을 한 데 비해, 1990년대에 등장한 시민참여단체들은 종종 정부정책에 도전하는 새로운 면모를 보였다. 그러나 일본의 중앙-지방관계에서 특이한 점은 신형 시민참여단체들도 정부로부터 완전하게 격리된 조직이 아니라는 사실이다. 따라서 이들 단체들의 정치적 영향력과 정책적 파급효과에 대해서 아직도 논란의 여지가 있다. 다음 절에서는 이와 같이 중앙-지방정부 관계를 설명한 선행연구의 미비점을 보완할 수 있는 로컬 거버넌스의 삼중고를 소개하고자 한다.

오스본(Osborne) 외 공저자들 (2003)들은 활동시대에 따라 구형 자원 비영리단체(voluntary non-profit organization)와 신형 자원 비영리단체(voluntary non-profit organization)로 분류했다. 이를 더 세분해서 구형 비영리단체를 제도권 내 NPO, 즉 I/NPO (institutionalized non-profit organization)으로 부르고, 신형 비영리단체를 제도권 밖 NPO, 즉 N/NPO (non-institutionalized non-profit organization)으로 부른다.

Ⅲ. 중앙-지방정부 관계의 보완 설명: 로컬 거버넌스의 삼중고(trilemma)

흔히 거버넌스를 가리켜 “국민이 주체가 되어 담당하는 새로운 협치 (이진원 2007, 208),” “정부 주도의 공공서비스 전달 또는 공공문제 해결 방식을 넘어서는 새로운 대안 (김세훈 2007, 42),” “시민에 의한 광범한 참여에 기초를 둔 쌍방향적인 협치 (이기우 2003, 93),” “새로운 국정 운영의 틀 (조승현 외 2009, 504)” 등으로 정의한다. 그렇다면 거버넌스는 공통적으로 중앙정부의 일방적 통치로 인한 효율성 및 대표성의 결핍을 보충하기 위해 시민과 정부 간 상호성을 증진시키는 작업을 요구하기 때문에, 궁극적으로 시민에게 보다 가까운 지방정부의 역할 증대를 수반한다. 따라서 로컬 거버넌스는 특히 지방정부 단계에서 “지역사회 운영의 새로운 대안으로...경제학적 능률성 중심의 마인드를 갖고 국정운영의 생산성을 제고하는 동시에 대의민주주의를 보완하는 사회적 연결망이나 사회자본, 시민협력, 지역협동을 통해 지역을 활성화하자는 입장 (민현정 2009, 57)”으로 이해할 수 있다. 즉 로컬 거버넌스는 기존 중앙-지방 관계에서 목격된 지역사회 운영의 폐단을 시정하고 나아가 시민과 정부 간 관계를 개선하는 획기적 국정 운영 기획안이다. 그러나 모든 로컬 거버넌스가 반드시 시민과 정부 간 관계를 개혁하는 데 성공하지 않는다.

실제로 지방정부는 중앙헌법 (예. 덴마크, 브라질, 스웨덴, 이탈리아, 인도, 일본, 프랑스 등), 주 헌법 (예. 미국, 캐나다, 파키스탄, 호주 등), 중앙정부의 상위 입법과정 (예. 뉴질랜드, 영국 등), 또는 행정 명령 (예. 중국) 등 다양한 경로로 창설되었다.

조승현 외 (2009, 505-508)는 거버넌스, 로컬 거버넌스, 나아가 협력적 로컬 거버넌스의 정의를 <표 3>에서 세밀하게 분류했다. 이 <표 3>과 앞서 정리한 다른 선행연구를 취합하면 다음과 같이 요약할 수 있다. 첫째, 거버넌스는 중앙정부 이외 다양한 행위 주체가 참여하는 의사소통, 의사결정 및 운영 방식을 전제하며, 둘째, 로컬 거버넌스는 중앙정부와 다양한 행위 주체 간 상호작용의 증대를 통해 탈중앙화를 제고하며, 셋째, 지역수준에서 중앙정부와 다양한 행위 주체 간 상호작용이 협력을 지향하면, 로컬 거버넌스가 성공적으로 형성된다. 이를 바탕으로 넷째, 지역수준의 다양한 행위 주체의 참여가 궁극적으로 지역의 활성화에 기여하므로, 다섯째, 결과적으로 로컬 거버넌스는 지역수준의 다양한 행위 주체가 시대의 요구에 부합하면서 보다

<표 3> 거버넌스, 로컬 거버넌스, 협력적 로컬 거버넌스1

	거버넌스	로컬 거버넌스	협력적 로컬 거버넌스
개념 정의	·조직, 사회체제, 국가체제 등과 관련된 문제를 해결하는 다양한 방법 ·공적인 관심사와 관련하여 권력이 행사되고 시민들의 의견이 제시되고 의사결정이 이루어지는 방법을 결정하는 전통, 제도 및 절차 ·법적·공식적인 통제권한 없이 소기의 목적을 달성하고 구성원 및 단위간의 갈등을 해결하는 등의 기능을 수행할 수 있는 능력	·중앙정부의 권력이양을 전제로 경쟁과 협력에 기초한 지방정부 운영의 결과물	·중앙정부, 지방정부, 시민사회단체(NGO), 지역주민을 포함하는 각 행위주체들이 자발적으로 상호협력에 바탕을 둔 문제해결방식
	·통치의 새로운 과정, 질서화된 규칙의 새로운 조건, 또는 사회통치의 새로운 방법
	·정부, 시장, NGO 간 상호작용에 의한 협력네트워크	·지역수준에서 각 행위 주체의 역할과 문제해결방식	·지역수준에서 중앙정부, 지방정부, 시민사회단체(NGO), 지역주민 등 행위주체들이 대등한 관계속에서 참여와 협력을 통해 각자의 역할수행과 문제를 해결해 나가는 방식
	·관리, 정책, 체계의 차원을 포괄하는 대안적 국정관리패턴 ·기존에 정부가 독점했던 권력의 행사를 대치하는 정책행위자간 상호작용의 네트워크	·지역공동체에서 시민참여와 지역발전을 도모하는 것	·자발적 결사체 원리에 따라 질서가 형성되는 공동체의 논리와 조직간 협력에 의해서 질서가 형성되는 조합의 논리에 바탕을 둔 거버넌스
선행연구	·이명석 (2002) ·Rhodes (1997) ·강창현 (2002) ·김정렬 (2004)	·김정렬·김시윤 (2003) ·홍성만 (2004) ·강창현 (2002)	·조승현 외 (2009) ·Stoker (1998) ·Streeck & Schimitter (1985)
조승현 외 (2009, 505-508)에서 인용한 선행연구를 재인용했으며 원 출처를 가나다순으로 아래에 나열한다. 강창현. 2002. “지역복지 공급 거버넌스 연구: 네트워크 접근.” 『한국행정학보』. 제36집 1호, 313-332. 김정렬. 2004. “거버넌스의 쟁점과 과제.” 『행정포커스』. 김정렬·김시윤. 2003. “거버넌스와 행정국가.” 『한국정치학회보』. 제10집 3호, 23-44. 이명석. 2002. “거버넌스의 개념화: 사회적 조정으로서의 거버넌스.” 『한국행정학보』. 제36집 4호, 321-338. 홍성만. 2004. “협력적 로컬거버넌스의 대두: 대포천 수질개선을 둘러싼 정부-주민간 협력적 로컬거버넌스 분석.” 『한국행정학회 하계학술대회자료집』. Rhodes, Ronald. 1997. Understanding Governance: Policy Network, Governance, Reflexity and Accountability. Bristol: Open University Press. Stoker, Gerry. 1998. “Governance as Theory: Five Propositions.” International Social Science Journal 50, No. 1, 17-28. Streeck, Wolfgang, and Phillippe Schmitter. 1985. “Community, Market, State and Associations? The Prospective Contribution of Interest Governance to Social Order.” Wolfgang Streeck and Phillippe Schmitter, eds. Private Interest Government: Beyond Market and State, 1-28. Beverly Hills: Sage Publications.

정교하게 복합적 문제를 해결할 수 있다고 상정한다. 그러나 동시에 로컬 거버넌스는 탈중앙화 적정 여부에 전적으로 의존하는 근본적 제약을 벗어나기 어렵다는 한계에 봉착하곤 한다. 게다가 “로컬 거버넌스 시대(Denters and Rose 2005, 1-6)”의 도래에도 불구하고 지방정부는 오히려 사회-경제 및 정치 환경의 변화와 지역공동체의 변화에 대처하는 시민의 요구가 변하면서 정부와 시민 간 연계성도 변한다는 난관에 직면한다. 바로 이 변환 과정에서 정치적 민감도에 따라 로컬 거버넌스의 삼중고(trilemma)가 발생할 수 있다. 특히 재정적 압박이 가중되면 삼중고 수위가 심화되며 그 결과 정책 효과를 기대하기 어려워진다(Taylor-Gooby 2012, 4-7).

덴터즈와 로즈 (Denters and Rose 2005)는 거시적 환경변화로 도시화, 전지구화, 지역통합, 미시적 및 중간단계 추세로 시민의 대정부 요구가 폭증한 세태를 꼽는다. 특히 후자의 변화는 지방정부에게 시민의 수요를 충족하기 위해 다양한 행위 주체의 참여를 통한 새로운 형태의 로컬 민주주의를 모색해야 하는 압력으로 작동했다.

테일러-구비 (Taylor-Gooby 2012)는 영국 사례에서 좌파 정권이 재정 위기에 일관된 진보 정책으로 대처하지 못하는 이유를 좌파의 삼중고, 즉 위기 관리력, 재집권/재선 가능성, 진보지향을 동시에 두 개 이상 성취할 수 없다는 근거에서 찾았다.

로컬 거버넌스의 삼중고란 행정개혁, 시민참여, 균형발전이라는 세 개의 목표 중 두 개 이상을 동시에 추진하면서 나머지 한 개와 충돌하지 않을 확률이 아주 낮은 현상을 가리킨다. 일부 국내 선행연구도 지방분권을 통한 효율성과 참여 증대라는 두 개의 목표가 정치적 지형에 따라 상충할 수 있기 때문에 충돌이 발생할 수 있다고 지적했다(민현정 2009, 55-81; 이정환 2012). 즉 효율성 제고를 목표로 설정하면, 지방분권은 중앙과 지방 간 수직적 불균형을 해소함으로써 의사소통과 공공 서비스 전달 체계의 동맥경화로 인해 불편해진 시민과 정부 간 관계의 정상화를 가져올 수 있다. 지방분권을 통해 참여 극대화를 추구하는 경우에도 정부가 하향식으로 통제하던 국정운영 방식으로부터 탈피함으로써 시민과 정부 간 관계를 재설정할 수 있다. 그러나 시민의 참여 증대는 한편으로 중앙과 지방 간 수직적 불균형을 시정할 수 있지만, 다른 한편으로 지방과 지방 간 수평적 불균형, 다시 말하면 거주지에 따른 시민의 참여 간극으로 인한 차등한 정책 효과를 형평성에 입각해 중앙-지방 관계를 재조정하려는 중앙정부의 유혹을 불러일으킬 소지를 지닌다. 이러한 문제점을 맥킨타이어(McIntyre 2003, 30-33)가 소개한 권력집중 패러독스를 응용해 <그림 1>로 도식화할 수 있다. 가로축은 행정개혁을 통한 지방분권의 정도를 측정하고 세로축은 효율성 또는 참여 수준을 측정한다.

이정환(2012, 155)은 “효율성을 강조하는 분권화 개혁론과 참여의 증진을 강조하는 분권화 개혁론은 근본적으로 상이한 세계관에서 출발하고 있다”고 주장한다.

<그림 1> 지방분권의 패러독스1

1. MacIntyre (2003, 30 & 33), Figure 2.1과 Figure 2.3을 합성한 권력집중 패러독스는 권력분산과 거버넌스 문제점 발생빈도의 상관관계를 U자 곡선으로 도형화한 반면, 권력분산과 정책유동성의  상관관계는 역비례를 보여주는 직선으로 표현한다. 이는 또한 이옥연 (2004, <그림 1>, 231)에서 볼 수 있다. 지방분권 패러독스는 행정개혁과 효율성 간 상관관계와 행정개혁과 참여 간 상관관계를 공통적으로 정비례 관계로 설정한다. 그러나 행정개혁과 참여 간 상관관계는 점차 기울기가 감소하며,  일정 수준을 초과하면 오히려 기울기가 감소하는 역U자 곡선을 상정할 수 있다.

2. 행정개혁과 참여 간 상관관계: 행정개혁의 탈중앙 분산이 증대할수록 시민참여가 증가하나, 일정 접점을 지나면 탈중앙 분산의 증대에 따른 시민참여의 증가 속도가 둔화된다.

3. 행정개혁과 효율성 간 상관관계: 행정개혁의 탈중앙 분산이 구현될수록, 정책 효율성이 증대한다.

행정개혁을 통해 지방분권이 구현되면, 즉 공공 서비스 소비자인 시민의 수요를 가장 경제 효율적으로 공급하도록 정부조직이 재편성되면, 효율성이 증가한다(Wong and Guggenheim 2005, 253-267). 또한 지방분권이 제도화되면, 즉 대의 민주주의의 취약점인 시민의 정책결정과정 소외를 해소하기 위해 감시 및 직접 참여를 확대해 ‘열린 정부’가 구현되고 그 결과 시민참여가 증가한다(Campos and Hellman 2005, 237-252). 그러나 결사(結社)와 심의(審議)의 장(場)으로서 지방정부는 태생적 한계를 지니기에 지방분권의 심화에 따른 참여 증가율이 특정 시점을 지나면 둔화된다. 오히려 과도한 지방분권으로 인한 효율성 저하를 우려하거나 심지어 지역간극의 악화를 해소하려는 중앙정부의 개입을 초래함으로써 시민참여가 산발적으로 위축될 수도 있다. 그렇다면 <그림 1>은 행정개혁을 통한 지방분권이 진행되면서 동일한 방향으로 전개되는 경제적 효율성 증대와 시민참여 독려가 대표성을 지향하는 정치적 논리와 접하는 경우, 로컬 거버넌스에 경고등이 켜진다는 사실을 시사한다.

결국 로컬 거버넌스를 수행하면서, 앞서 <그림 1>에서 본 지방분권 패러독스 원리에 정치적 논리가 가미되어 자체 생명력을 지니기 때문에 한층 복잡하게 구현된다는 현실적 제약을 고려해야 한다. 다시 말하자면, 지방분권을 내세운 로컬 거버넌스는 행정개혁, 시민참여 및 균형발전을 동시에 두 개 이상 추구하기 어려운 삼중고를 내포한다. 이를 <그림 2>에서 재현하면, 행정개혁과 균형발전 간 역U자 곡선이 행정개혁과 참여 증대 또는 행정개혁과 효율성 증진 간 U자 곡선과 만날 때 안장(saddle)을 연상시키는 상관관계를 보여준다. 즉, 행정개혁의 수준이 중앙 집중이나 지방 분권에 치우치지 않는 균형점을 찾으면, 정책 효율성이나 시민참여가 극대화한다. 셔먼(Shuman 2000, 124-127)은 특히 이를 ‘보조성(subsidiarity)’에 초점을 맞춰 특정 정책 결정으로 인해 시민에게 가장 영향을 많이 주는 정부 단계에게 책임 소재지를 합치하면 세계화 시대의 각종 압력에도 불구하고 이상적 로컬 거버넌스가 구현된다고 주장한다. 그러나 이는 오히려 균형발전의 잠식에 대한 우려를 쟁점화하려는 정치 시장의 단골 소재가 되기 쉽고, 특히 중앙정부는 이러한 우려를 역으로 활용해 중앙-지방 관계를 재조정하려는 기회로 활용할 유혹에 빠질 수 있다. 문제는 이 균형점의 위치에 대한 합의가 위치 자체의 적절성에 대한 논의보다 위치에 대한 인식의 시비를 가리는 정치 시장의 상황 논리에 크게 좌우된다는 점이다.

민현정(2009)과 이정환(2012)은 분권화 규범에 있어서 효율성과 참여의 상호 충돌 가능성을 제시했다. 본 논문도 그 주장에 동의한다. 나아가 지방분권이 균형발전에 관한 정치적 조건을 충족하는 경우에만 시민참여를 독려하는 순기능이 부각된다는 점을 더한 로컬 거버넌스의 삼중고라는 관점을 보완해 설명하고자 한다.

<그림 2> 로컬 거버넌스의 삼중고

4. 행정개혁과 참여, 또는 행정개혁과 효율성 간 상관관계: 행정개혁의 탈중앙 분산이 극도로 심화될수록, 또는 행정개혁의 탈중앙 분산이 극도로 미흡할수록, 시민참여가 감소한다. 또한 행정개혁의 탈중앙 분산이 극도로 심화될수록, 또는 행정개혁의 탈중앙 분산이 극도로 미흡할수록, 효율성도 저하된다.

5. 행정개혁의 탈중앙 분산과 균형발전 간 상관관계: 행정개혁의 탈중앙 분산이 극도로 심화될수록, 또는 행정개혁의 탈중앙 분산이 극도로 미흡할수록, 균형발전에 대한 강조가 증가한다.

화이트와 스모크(White and Smoke 2005, 1-24)는 구체적으로 적절한 탈중앙화 수준을 둘러싼 시비를 중앙과 지방 간 이견, 중앙 주무부처 간 이견, 정치인과 관료 간 이견 또는 분점정부 및 정부단계 간 이견 등 세 가지 원천에서 찾았다. 첫째, 탈중앙화의 속도와 재원 분배 등에 관해 중앙과 지방정부는 관할권이나 과세 표준 및 지방정부의 규제 권한 등 이견을 표한다. 둘째, 중앙정부 단계에서 대체로 탈중앙화의 필요성에 공감하지만 탈중앙화의 이정표를 제시하는 데 재무, 내무, 기획 등 행정 주무부처 간 의견 조율이 어렵다. 셋째, 탈중앙화의 범위가 선출직인 정치인과 임명직인 관료 간 권력투쟁의 도구로 활용되며, 특히 입법부 다수당과 집행부 수장의 소속 정당이 다르거나 정부 단계 간 집권 정당이나 다수당이 다른 정치 환경에서는 극단적 정면대결로 치닫기도 한다. 다음 소절에서는 2003년 지방자치법 개정의 전후로 일본 중앙-지방 관계 변화를 로컬 거버넌스의 삼중고라는 관점을 보완해 검토하고자 한다.

대의 민주주의는 대체로 만장일치가 아닌 다수결에 의한 의사결정 방식을 채택하기 때문에 이견 조정 자체는 가능하다. 문제는 탈중앙화가 중앙-지방 관계에서 일정한 제도 개혁을 수반해야 하는데, 지나친 정쟁으로 인해 교착 상태를 벗어나지 못하고 그 결과 최소한 요구되는 제도 개혁마저 저해한다는 데 있다.

Ⅳ. 21세기 일본의 중앙-지방 관계 변화

2000년 실행된 지방분권일괄법은 기관위임사무제도를 축소하고, 중앙-지방 관계를 법적으로 재편해 자치사무와 법적수탁사무로 세분하고, 자치사무에 분류된 행정업무에 대해서는 중앙정부 각 성청의 관할권을 폐지하였다. 그러나 법적수탁사무로 분류된 행정업무에 대해서는 중앙정부 각 성청의 관할권을 유지하였다. 그 결과 행정개혁을 통한 지방분권은 지방정부의 정책 자율성을 제한한 중앙-지방 관계를 제도적으로 개편했음에도 불구하고 중앙정부의 정책통제력에는 실질적 변화를 가져오지 못했다. 지방분권일괄법은 또한 지방세제도 개혁을 아예 배제함으로써 지방정부의 자치권역을 중앙정부로부터 독자적으로 설정할 수 있고 나아가 그에 대한 독립적 책임 소재지를 정립할 기회를 박탈했다(이진원 2007, 208). 이는 세제 개혁의 불발로 지방정부에게 중앙정부와 이인삼각(二人三脚) 경기를 펼쳐야 하는 경기 수칙을 강요하는 모양새였기 때문에 이 역시 중앙정부의 정책통제력에 유의미한 변화를 가져올 수 없었다. 더구나 균형발전을 우선시하는 범사회적 공감대는 국가주도의 전후 발전국가 모델로부터 탈피하자고 외치던 정치 시장의 분권개혁 구호에도 불구하고 건재했다.

지방분권일괄법이 시행되기까지 1983, 1985, 1986, 1991년 총 4회에 걸쳐 단계적으로 권한 이양과 기관위임사무의 재편이 이루어졌고 마침내 1992년 지방분권추진에 대한 국회결의가 성사되었다. 이는 국가주도의 “전국적 통일성·공평성을 중시하는 중앙집권형시스템”을 지방의 특성과 가치관에 따라 “선택과 비중”을 존중하는 제도로 바꾸는 행정개혁이 바람직하다는 의식의 변화를 가리켰다(이상훈 2003, 223).

다만 지방분권추진위원회는 대장성의 반대로 좌절된 세제 개혁을 지방분권개혁추진회의에 위임하였고 그에 따라 지방분권개혁추진회의는 설치 목적으로 세원 배분을 명시했다 (이진원 2007, 207-223).

당시 지방분권을 주창하던 대표적 정치인의 저서로 細川護煕, 『地方の経営: シナリオとその戦略』 (内外情勢調査会, 1989)와 小沢一郎, 『日本改造計画』 (講談社, 1993)를 들 수 있다.

그렇다면 ‘구조개혁 없는 성장은 없다’라는 구호를 내세운 고이즈미(小泉) 정권의 제도 개혁은 왜 절반의 성공 또는 절반의 실패를 거두었을까. 단적으로 결론을 내자면, 고이즈미(小泉) 정권의 분권개혁은 전형적 로컬 거버넌스의 삼중고에 봉착했기 때문이다. 즉 지방분권을 내세운 로컬 거버넌스는 행정개혁, 시민참여, 균형발전 중 어느 하나를 희생하지 않은 채 다른 두 목표를 달성할 수 없는 난관에 부딪혔다. 고이즈미(小泉) 제도 개혁은 ‘탈국가주도’의 기제로서 대도시권의 규제 완화와 소외지역권의 보호 철폐에 기반을 두는 신자유주의적 모델에 가까웠다(이정환 2011b). 이러한 개혁은 우선 세원을 중앙으로부터 지방에 이양하는 대신 국고보조금과 지방교부세를 삭감함으로써 정책 자율성의 대가로 재정 책임성을 요구했다. 이는 궁극적으로 소외 지역에 집중된 공공사업의 축소를 의미했기 때문에 소외 지역을 정치 지지기반으로 삼는 자민당 정치세력 뿐 아니라 기존의 국가보조금과 지방교부세를 포기하기보다 상징적 세원 이양으로 일부 대체하길 선호하는 지방정부 정치세력에게 받아들일 수 없는 일침이었다(岡田知弘 2008; 이정환 2011a). 또한 지방 간 세원 격차가 전제된 여건에서 정책 자율성의 대가로 재정 책임성을 요구한다면, 재원 확보를 위한 지방 간 경쟁이 격화되어 국가통합을 저해할 수 있다는 우려가 증폭되었다. 결과적으로 지방분권의 핵심 도구인 재정 분산은 개선된 공공 서비스 행정 체계를 제공함으로써 시민참여를 독려할 수 있겠지만, 이는 균형발전의 구습을 탈피해야 가능했기에 모두가 만족하는 해법을 찾기 어려웠다. 즉 세제 행정개혁과 시민참여의 증진이 균형발전을 양보하지 않은 채 불가능했기 때문에 고이즈미의 지방분권은 반쪽의 성공에 그쳤다.

또한 고이즈미(小泉) 제도 개혁은 지방세제 개혁과 더불어 대도시권 규제 완화를 강조했다. 이는 정부의 과도한 개입으로 잠식당한 민간경제 영역을 원상 복구하려는 시도로 지방분권을 실질적으로 구현하는 데 필요했다. 그러나 도시 소외층에 정치 지지기반을 두는 자민당 정치세력뿐 아니라 대도시권과 소위지역권 간 소득 및 생활수준 격차를 줄여주는 중앙정부의 재분배 역할이 축소될 수 있다고 우려한 지방정부, 시민사회단체 및 지역주민의 반발을 불러일으켰다(五十嵐敬喜 외 2003). 왜냐하면 민간 개방을 전제한 공공 서비스의 민영화는 지방분권의 핵심 목표인 국가 전반에 걸친 효율성 제고의 대가로 성과주의에 입각한 책임성과 더불어 결과에 승복하라는 압박을 가했기 때문이다. 결과적으로 대도시권 규제 완화는 인류 평등주의(egalitarianism)를 중시하는 일본의 관례 전통에서 정부가 최소한의 생활기준을 보장해야 한다는 거국적 합의에 정면으로 도전했다(Chesterman 1994). 무엇보다 그로 인해 정부에 대해 냉소적이거나 비관적으로 돌변한 시민이 참여 의욕을 상실한다면 막대한 민주주의의 손실이라는 반발이 거셌다(이정환 2012). 결국 지방분권에 의존해 정부의 재정 부담을 줄이려는 정치적 의도는 지방정부의 재정 부담을 가중시켰다. 더불어 대도시와 소외 지역 간 균형발전을 저해하고 그로 인해 공공시설 이용이나 공공 서비스 제공 등 기본 생활이 위협당할 수 있다는 불안감에 빠져 지방분권을 지지한 주민이 냉담해지면서 참여 의욕이 저하되었다(이정환 2011b).

예컨대 민영화 조치로 공공시설의 건설 및 운영을 민간 기업에 부여한 PFI 프로그램과 지방정부 관할의 공공시설 운영을 경쟁 입찰 방식으로 업자를 결정하는 지정관리자제도를 들 수 있다(이정환 2012, 178-181).

다시 말해 지방정부가 공감하지 못하는 지방분권은 균형발전 규범을 파기한다는 위기의식을 고조시켜 결과적으로 지방분권을 지지한 시민의 참여 의욕을 저하시켰다. 왜냐하면 지역단위로 활성화된 일본의 시민사회단체는 그 지도자가 대체로 지방 정치 및 행정 지도자와 밀접한 네트워크를 유지하므로, 중앙이 재정 부담을 덜기 위해 추진한 지방분권이 균형발전을 저해한다고 판단하면서 시민참여의 열기도 식었기 때문이다. 더불어 지방공공단체는 지방분권을 추진하면서 시민참여를 독려하는 주민자치보다 ‘주민을 위한 자치는 곧 단체자치’로 포장한 단체자치에 역점을 두었다(고선규 2008). 이는 권한이양을 우선 요구한 지방정부와 행정체제 정비를 우선시한 중앙정부 간 이견으로 인한 부산물이었다. 그러나 대도시권 규제완화를 표적으로 삼은 지방분권에 지방정부가 반발한 결과, 정부의 균형발전 의지에 대한 주민의 확신을 흔들었을 뿐 아니라 시민참여에 대한 의욕상실도 부추겼다. 즉 균형발전과 시민참여에 대한 염원을 대도시권 규제 완화를 내세운 행정개혁과 동시에 수용하기 어려웠기 때문에 고이즈미의 지방분권은 로컬 거버넌스의 삼중고로부터 벗어나지 못한 반쪽의 실패였다.

결국 이 모든 제도 개혁은 의도한 지방분권 대신 중앙정부의 정책 통제력을 오히려 공고하게 만들어 마침내 2003년 지방자치법의 개정을 초래했다. 이는 지자체에게 지역 내 공공시설을 직영하거나 지정관리자제도를 도입해 운영해야 하는 선택을 강요했다. 그러나 매 단계 마다 중앙의 개입을 전제한 절차를 증설하여 중앙의 정책 통제력을 강화하는 결과를 낳았다. 게다가 여전히 지역 및 지방의 이권을 도모하는 데 가장 효과적인 도구가 특정 지역 및 지방에게만 혜택이 한정된 공공사업 유치라는 점을 감안한다면, 유력한 정치인의 중재역할은 성공적인 공공사업의 유치에 필수적이었다. 특히 공공사업은 주로 도로, 교통, 통신 및 민간편의 등의 산업근간시설 투자에 치중되기 때문에 공공사업의 유치는 곧 근간시설 주변의 지가의 상대적 상승을 가져왔다. 더구나 공공사업을 둘러싼 정치인들과 이들의 지지기반 연계조직들의 정치적 압력이 여전히 중앙-지방관계에서 주요한 변수로 작용했다(이정환 2012, 181). 그 결과 중앙-지방관계가 형성되는 과정에서 지방의 이익을 도모하려는 정치적 잡음이 한층 고조된 폐단을 낳았다. 이는 1960년대부터 도모한 중앙-지방 관계의 변화에 있어 아이러니라 할 수 있다.

구체적으로 1960년대 말을 기점으로 중앙정부의 여당인 자민당에 반발한 야당 출신 정치인들이 대다수 지방정부를 장악하기 시작했다. 그 결과 단일국가에서 흔히 발견되는 일방적 중앙-지방관계에서 일탈하여, 중앙의 정책노선이 지방의 이권을 최대한 보장하도록 유도하거나 이것이 여의치 않다면 지방 이권에 직접적으로 관련된 영역에 한해 지방정부가 독자적으로 정책을 추진하기도 했다(Abe et al. 1994, 72-79; 이상훈 2003, 222-223). 또한 간부급 정치인들과 주요 기업인들을 중심으로 출신 지역이나 지방의 이권을 도모하는 지원기구가 조직화되어 각 현마다 동경에 상설사무소를 설치하고 중앙정부를 상대로 다양한 경로를 통해 압력을 행사했다. 정치인들의 이러한 지역구민 서비스로 인해 일차적으로 중앙-지방관계에서 지방의 영향력을 모든 정치과정에서 완벽하게 경시할 수 없는 점이 부각되기도 했다. 그럼에도 불구하고 지방정부는 중앙정부를 상대로 실력을 과시할 수 있는 대의명분과 더불어 실질적 지지기반을 구축해야만, 중앙정부 내 권력 장악의 발판을 다지는 데 활용할 수 있다는 태생적 한계를 극복하기 어려웠다.

물론 지방에 주요 활동 근거지를 두는 시민참여조직이 활성화되어 중앙정부를 상대로 지방 이권을 설득력 있게 대변하는 정치인이 지방을 대표할 수 있었다. 따라서 입법이나 정책집행과정에서 관할지방의 이익을 재정적으로든 법제상으로든 극대화하려는 사례를 목격할 수 있었다. 더불어 이러한 지방 과대 대표현상이 장기 집권한 자민당 뿐 아니라 주요 야당인 사회당에게도 유리하게 작용하였기 때문에 오랜 동안 중앙-지방관계에서 중앙의 주도적 장악에 제동을 걸 수 있었다. 비록 지역과 지방의 정치적 과대 대표 현상은 1990년대를 고비로 약화되었음에도 불구하고, 기존에 정립된 로컬 거버넌스의 정형이 그다지 큰 변동 없이 유지된 이유는 지방정부 조직 간 횡적 공조가 제도화되어 정착되었기 때문이다(新藤宗幸 2006). 왜냐하면 한정된 정치적 자산 및 재원을 두고 지방정부 간 알력이 심화되면, 이를 이용하여 정책형성이나 집행과정에서 중앙정부가 주도권을 장악할 수 있었기 때문이다.

그러나 지방정부 조직 간 횡적 공조체계는 근본적으로 로컬 거버넌스를 활성화시킬 뿐 아니라 지방정부 조직 간 심의와 조정을 상설화하여 이를 전문적으로 일임할 수 있다(이기우 2003; Campos et al. 2005; 조승우 외 2009). 결과적으로 정부단계 간 관계조정기구와 더불어 지방정부 조직 간 횡적 공조체계는 중앙-지방관계에서 지방의 권위를 향상시키는 역할을 수행할 수 있다. 문제는 지방정부, 시민사회단체, 그리고 지역주민의 부단한 노력에도 불구하고 일본의 로컬 거버넌스가 균형발전 편집증으로부터 치유되어야 비로소 삼중고로부터 자유로울 수 있다는 제약이다. 즉 지방정부, 시민사회단체 및 지역주민이 성공적 로컬 거버넌스의 열쇠를 손에 쥐면서 지방분권의 문전에서 부산하게 열쇠를 찾는 형상이 일본 로컬 거버넌스의 현주소이다.

스모크(Smoke 2005, 25-52)는 로컬 거버넌스가 조성되는 환경을 “정부간 경기(intergovernmental game)” 수칙에 입각해 기본 통치 구조, 지방정부 단계의 정부 구성원 선발 방식, 지방정부의 예산과 인사 재량권, 지방정부의 감독 체계, 시민사회의 역할과 시민참여 기제 등 준거에 의해 평가했다. 따라서 성공적 로컬 거버넌스가 이뤄지려면, 재정적 자율성 확보, 지방맞춤형 서비스 제공, 시민의 자발적 참여 확대, 그리고 지방정부의 책임성 증대가 연쇄적으로 이루어져야 한다. 일본의 로컬 거버넌스는 이러한 최소한의 요건을 갖추었으나, 그 기저에 있는 지방분권을 둘러싼 탈국가주도라는 원론에 합의함에도 불구하고 인류 평등주의적(egalitarian) 전통을 고수하며 단체자치와 주민자체 간 영합적(zero-sum) 관계의 함정에서 벗어나지 못했다. 따라서 일본의 중앙-지방관계는 지방자치법 개정 이후 행정개혁, 시민참여 및 균형발전을 동시에 모두 추구하지 못하는 삼중고를 해소할 묘법을 찾는 중이다.

Ⅴ. 맺는 말

지방의 독자적 영역이 정치적 설득력을 가지는 데 있어서 여전한 한계는 재정적 취약성에 있다. 일본의 총 공적 비용 지출 중 지방정부 재정이 60 퍼센트에 달하는 점을 감안할 때, 지방 재정에 관한 결정은 정치과정의 주요 의제이다. 더구나 지방세 등을 합한 독자적 조세수입으로 충당할 수 있는 총 지방 정부 지출이 40 퍼센트 미만에 그친다. 따라서 60 퍼센트에 해당하는 재원을 중앙정부에 의존해야하며, 결과적으로 지방정부는 재원 확보를 위해 상당한 노력과 자원을 중앙정부를 상대로 한 청원 등 로비활동에 배정해야한다(Mochida 2006). 초기 선행 연구는 이러한 재정적 의존성 자체에만 초점을 두고 일본의 중앙-지방관계는 궁극적으로 중앙정부의 의도에 지방정부가 정치적 체면 때문에 정치적 잡음을 내며 버티는 척 하다가 못 이긴 척하며 끌려오게 된다는 결론에서 그쳤다. 그러나 후속 연구는 재정적 취약성으로 인해 오히려 지방정부조직 간 다양한 형태의 횡적공조가 공고해졌고 또한 이러한 제도화 노력을 통해 시민참여확대가 여러 경로를 통해 실현되면서 지방정부의 독자성 확보는 정치적 몸짓에 그치지 않고 간헐적이지만 주기적으로 정책화되어 나타난다고 강조했다(Furukawa 2003, 33-34; 고선규 2008, 203-204; 이정환 2012, 181; 하세헌·윤세화. 2012, 303-304). 따라서 로컬 거버넌스의 삼중고를 제한적이나마 극복한 해법을 발견했다고 볼 수 있다.

특히 시민참여의 적극적 의지가 표면화되고 이를 대중매체가 집중적으로 보도하거나 전자정부 등을 통해 실시간으로 전파되면서 민주주의 체제에 부합하는 당위성을 확보할 수 있다고 지적한다. 이러한 현상은 비단 일본에 제한되지 않고 덴터즈와 로즈(Denters and Rose 2005, 246-262)도 보편적 논리로 제시한다.

한 가지 주시할 점은 비록 직접 참여권이 법제도적으로 중앙정부 단계에서는 허용되지 않지만, 지방주민은 지방의 이권에 한해서 입법제의, 재심리요구 및 소환 등 직접적 청원이 가능할 뿐 아니라 해당 지방자체단체에 한정되는 특수법령의 경우 이에 관한 투표권도 보장받는다는 사실이다. 이러한 제도적 장치를 적극적으로 활용하려는 의지가 점차적으로 활발하게 논의되면서 지방행정을 감독하는 옴부즈맨체계 등을 가동시켜 대의민주주의의 단점을 보완하자는 제의가 구체화되었다(新開 伊知郞 외 2002, 76-97). 또한 의결과정에 주민참여를 극대화하기 위한 다양한 실험적 방안도 채택되었다(이종구 2002, 19-36 & 87-91). 직접 민주주의를 제고하려는 이러한 시도는 주민의 자발적 협력과 이해관계 조정을 요구할 뿐 아니라, 재정난의 압박을 받는 경우 원활한 공공서비스 제공을 위해 시장기제에 의존하도록 요구했다. 이는 지방분권이 재정적 위기를 극복한 미봉책에 그치지 않고, 나아가 지방분권을 통해 작은 정부를 실현한 결과 축소된 공공서비스 제공을 보완할 민영화조치에 대한 책임을 추궁할 수 있다는 사실을 확인시켜주었다(Schuman 2000, 138-140).

헌법 95조는 특정지역주민이 해당하는 하나의 특정자치체에 관련된 특별법령에 대해 투표권을 행사할 수 있다고 규정한다.

이러한 심의민주주의의 일환으로 ‘e-democracy' 즉 전자민주주의에 대한 연구도 활발하다. 특히 주권재민을 보완하는 “eザ·パ―プル”로서 시민사회단체(NPO)의 활약을 강조한다.

이종구 (2000)는 가와사키 시 사례에서 보수 세력에 기반을 둔 초나이카이(町內會)를 대체해 혁신적 시정을 도모하려던 구민간담회가 보다 더욱 주민참여를 활성화시키기 위해 ‘마치즈쿠리 클럽(まちづくりクラプ)’으로 흡수된 실험을 주민자치조직의 재편성을 통해 예시했다.

지방분권이 성공적으로 정착하려면, 재정적 자율성 확보, 지방맞춤형 서비스 제공, 시민의 자발적 참여 확대, 그리고 지방정부의 책임성 증대가 연쇄작용처럼 연계되어 이루어져야 한다. 일본의 지방분권은 이 네 영역에서 각기 최소한의 조건을 충족시키므로 성공적 로컬 거버넌스가 번창할 토양과 여건이 마련되어 있다. 또한 이 네 영역의 유기적 연계성을 성립시키기 위해 필요한 시민의 알 권리가 공개적으로 거론되고 이를 입법화하려는 노력이 결실을 맺음으로써 정치문화의 변화를 예고한다(Maclachlan 2000, 27). 그러나 로컬 거버넌스는 특정 시점에서 완료되는 것이 아니라 지속적으로 진행되어야 성공할 수 있다는 점을 감안할 때 일본의 로컬 거버넌스에 대한 평가 자체도 계속 변한다는 점에 유의해야 한다(Jain 1993). 무엇보다 정부와 시민 간 관계에 급격한 변화가 일어나는 것을 경계하는 관료체제가 아직 건재한 일본에서 로컬 거버넌스는 재정위기와 같은 상황적 요인과 더불어 제도적 요인으로부터 끊임없는 도전을 받는다. 게다가 일본은 중앙정부 단계에서는 내각책임제를 채택하지만 지방정부 단계에서는 대통령제에 준하는 통치 구조를 소지한다. 따라서 정책적 특성과 시대적 여건에 따라 로컬 거버넌스가 꽃피는 경우도 있고, 반대로 편협한 지엽적 이익극대화로 인해 비효율과 정치적 낭패감만 안겨주는 경우도 있다. 그 차이점은 바로 로컬 거버넌스의 삼중고를 풀어낼 수 있는 운용의 묘를 발견하느냐에 달려 있다.

오랜 협상과 타협의 결과 1999년에 정보공개법이 국회에서 통과되어 2001년에 시행되었다. 그러나 정보공개법은 시민의 ‘알 권리’를 특정조항에서 명시하지 않으며 준공공기관인 정부공사들을 제외시켜 법 집행이 허술하다는 비난을 면치 못했다. 그럼에도 불구하고 관료들의 금기영역을 투명하게 만들도록 요구한 입법화 자체가 성사되었다는 점에서 정치적 상징성이 크다(Furukawa 2003, 21; 新藤宗幸 2006).

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	논문접수일 : 2012년 10월 30일 수정일 1차 : 2012년 12월 21일 게재확정일 : 2012년 12월 31일

￭ 이옥연은 2002년 미시건대학교에서 박사학위를 취득하였으며 현재 서울대학교 부교수로 재직중이다. 전공분야는 비교정치이며 미국, 유럽지역 및 연방주의가 주요 관심분야다. 대표논문으로서 “American Wartime Democracy Redux: Internment of Japanese Descendents in 1942" (『한국정치학회보』2011)과 "이민자 국가 미국과 연방-주 정부 관계" ( 『국제정치논총』2011)이 있으며 대표저서로는 『유럽의 정체』(서울: 서울대학교 출판문화원, 2011: 요하네스 헬름라트, 메들린 호슬리. 홍태영, 윤비, 조홍식, 김준석 공저)등이 있다.

<Abstract>

A trilemma in local governance and the Japanese intergovernmental relations

Okyeon Yi

(Seoul National University)

Enacted along with the Japanese Constitution in 1947, the Local Autonomy Law established the directly elected head of executive and legislature at the local level, independent of the central government. Especially since the 1980s, an outcry for decentralization in a global age managed to put together a consensus across liberal and conservative wings, albeit its brevity. While striving for a thorough reorganization in local administration, an efficient management of local government and a participatory democracy at the local level, however, local governance encounters a trilemma of local reform, civic engagement, and balanced development. I purport to reconstruct the Japanese intergovernmental relations before and after the 2003 revision of the Local Autonomy Law in the context of a trilemma in local governance. In so doing, I lay out previous theoretical works on local governance and trace a unique path of intergovernmental relations in Japan, followed by an overview of local reforms and reorganizations since the Omnibus Law of Decentralization was launched in 2000. I conclude with my speculation about the prospect of Japanese local governance heightened by the overdue civic activism in recent years.

Key words: local governance, intergovernmental relations, decentralization, local reform, trilemma, Japan