근린공간 거버넌스에 대한 제도주의적 분석

Abstract

휴먼타운과 디자인빌리지는 재개발․재건축사업으로 대표되는 기존 정비사업에 대한 문제의식을 바탕으로 2009년 서울시가 추진한 시범사업이었다. 양호한 저층주거지와 주민공동체를 보전하겠다는 목적에 따라 두 사업은 주민, 정부, 전문가가 협력하여 수립한 공간환경 개선계획을 토대로 공공영역(길, 공원)은 정부가 직접 정비하고 민간영역(주택, 필지)은 주민들이 자율적이고 점진적으로 개량하는 방식을 취했다. 서울시가 두 사업에 각각 지구단위계획과 경관협정이라는 법정 도시설계 수단을 도입하고, 주민협의체와 경관협정운영회라는 주민조직의 설립을 의무화했던 것은 이러한 방식을 뒷받침하기 위한 제도적 조치였다. 두 사업은 이후 중앙정부 차원의 제도화 노력으로도 이어져 최근 서울을 포함한 주요 지자체에서 뉴타운사업 해제 지역의 대안으로 활발하게 추진되고 있는 주거환경관리사업의 신설과 운영에 밑거름이 되었다. 하지만 휴먼타운과 디자인빌리지의 추진 과정이 순탄하지만은 않았다. 일부 대상지에서는 사업 과정 중에 등장한 개발사업 기회를 더 선호한 주민들의 반대로 사업이 일부 또는 전체가 무산되기도 했다. 사업이 무산되지는 않았지만 완료된 이후 공간환경의 개선과 주민조직의 활동이 지속되지 않은 곳들도 적지 않았다. 이러한 경우는 비록 사업 기간 내에 주민참여와 공간환경 개선이 이루어졌더라도 사업의 본래 취지와 목표가 온전히 성취되었다고 보기는 힘들다고 할 수 있다. 두 사업에 대한 선행연구들은 이러한 현상이 왜 그리고 어떻게 일어났는지를 설명하는 데 한계가 있었다. 선행연구들은 두 사업의 제도적 특성, 참여자들의 상호작용, 사업을 통해 형성된 사회자본 등 사업의 과정 및 결과를 이해하는 데 이론적으로 중요하고 적합한 쟁점에 착안하고 있었지만, 각각의 접근이 분절적으로 이루어져 서로 간의 상호관계에 기반을 둔 통합적인 해석이 어려운 구도였다. 그리고 대부분의 연구들은 사업의 성공요인을 밝히는 데 목적을 두고 있어 사업의 한계와 그 원인의 분석은 제한적인 수준에 머물러 있었다. 또한 휴먼타운과 디자인빌리지를 별도로 다루고 있어 두 사업의 유사점과 차이점을 바탕으로 한 입체적인 분석을 시도하고 두 사업이 갖는 의미를 보다 폭넓게 탐색하는 데에도 한계가 있었다.

본 연구는 두 사업의 실제 대상지 가운데 연구자가 직접 참여했던 선유골 휴먼타운과 용마마을 디자인빌리지 사례에서 사업의 일부 또는 전체가 무산된 현상에 대한 의문에서 출발하여, 그 원인과 양상을 사업의 제도적 특성과 그것이 참여자들에게 미친 영향을 중심으로 분석하고자 하였다. 즉 두 사업에 각각 도입된 지구단위계획과 주민협의체, 경관협정과 경관협정운영회를 여타의 유사한 사업들과 구별되는 주요한 특징으로 인식하고, 실제 사례에서 사업이 무산되었던 과정에 있어서 다른 무엇보다 이러한 제도적 수단의 영향과 의미에 주목하려는 것이다. 이러한 접근은 제도와 행위의 상호작용을 통해 사회 현상을 설명하는 신제도주의 이론에 입각한 것으로, 선행연구의 분절적인 구도를 통합하는 것과 함께 제도적 공통점과 차이점을 매개로 두 사업을 비교하는 것을 가능하게 한다. 이를 통해 이론적으로는 사업이 무산된 원인과 의미를 도시설계 제도 및 과정과 연결시켜 이해하고, 실천적으로는 현재 진행 중인 주거환경관리사업의 개선과 운용에 있어서 보다 구체적이고 유용한 시사점을 제시하고자 하였다. 이에 따라 본 연구는 신제도주의 이론을 도시계획 및 설계에 접목한 협력적 계획이론을 고찰하여 사례 분석의 구조를 다음과 같이 구성하였다. 첫째는 거시적 차원의 맥락 분석으로 우리나라 주거환경정비 정책의 변천과 위기, 이에 대한 서울시의 문제인식과 대응을 살펴봄으로써 두 사업의 기획과 추진에 영향을 미친 구체적인 사회적 맥락을 파악하였다. 둘째는 중간적 차원의 제도 분석으로 이러한 사회적 맥락 하에서 서울시 담당부서들이 어떤 의도와 목적에 따라 두 사업을 기획하였고, 이에 따라 어떤 제도적 특성과 쟁점을 갖는지를 분석하였다. 이 때 서울시의 사업 기획은 신제도주의 이론에서 말하는 제도설계로 간주하였고, 분석 대상이 되는 지구단위계획과 경관협정, 주민협의체와 경관협정운영회의 특성을 이해하기 위해 디자인 유도와 주민조직에 대한 이론적 논의를 검토하였다. 셋째는 미시적 차원의 행위 분석으로 맥락과 제도의 영향 하에서 이루어진 선유골과 용마마을 참여자들의 상호작용을 분석하였다. 이를 위해 먼저 두 대상지의 공간적 및 사회적 특성을 파악하였고, 사업 진행 과정을 발의단계, 계획단계, 결정단계, 무산단계로 구분하여 각 단계별로 일어났던 주민, 정부, 전문가 간의 주요한 상호작용을 분석하였다.

이러한 시도를 통해 본 연구가 분석한 결과는 다음과 같다. 첫째, 기존 정비사업에 대한 우리 사회의 선호와 관행은 두 사업의 기획과 추진에 제약으로 작용했다. 1982년 합동재개발 사업이 등장한 이래로 전면철거 재개발 방식은 우리나라 정비사업의 지배적인 유형으로 자리매김했고, 이 과정에서 견고한 사회적 선호와 관행이 형성되었다. 2008년 뉴타운 사업의 위기와 사회문제 심화는 새로운 사업 방식을 모색하는 계기가 되었지만, 그렇다고 해서 기존의 인식과 관행이 일시에 변화한 것은 아니었다. 중앙정부, 시장과 건설업계가 모두 기존 정비사업을 활성화하고자 노력했던 것과 대조적으로 서울시 주택도시관련 부서가 사회적 맥락에 능동적으로 대응하여 두 사업을 독자적으로 기획했던 것은, 뉴타운사업으로 인한 사회문제를 가장 심각하게 겪고 있던 곳이 서울시였던 것과 과거부터 정부 주도의 마을만들기 사업을 지속적으로 추진해 왔던 내부적 경험과 역량에 의한 것이었다. 하지만 지방정부 차원에서는 기존 정비사업 관련 법제와 절차를 대대적으로 개선할 수 없었고, 이에 따라 기존 마을만들기 사업에 해당 부서의 소관 법령과 행정적 수단을 결합하는 소극적이고 제한적인 범위에서 새로운 사업을 기획하였다. 요컨대 두 사업은 새로운 방식이기는 하지만 제도설계의 측면에서 단절적 균형이 아닌 제도의 재배열이었다. 또한 이러한 사회적 맥락으로 인해 서울시와 자치구 공무원들은 두 사업의 새로운 방식을 적극적이고 원칙적으로 추진하려는 태도를 갖기 어려웠고, 주민들은 사업을 부정적으로 인식하거나 개발사업과 효용을 비교해 자신의 선호와 행동을 결정하게 되었다.

둘째, 두 사업에 디자인 유도와 주민조직을 도입한 것은 사업 이후 지속되는 근린공간 거버넌스를 구축하기 위해서였다. 서울시가 두 사업을 기획하면서 당면했던 계획적 과제는 저층주거지의 공간변화 특성을 전제로 한 효과적인 민간영역 개선 방안을 마련하는 것이었는데, 이는 앞서 살펴 본 사회적 맥락에서 기존 정비사업의 강점과 마을만들기 사업의 한계를 고려한 결과였다. 저층주거지의 민간영역은 장기간에 걸쳐 자율적이고 개별적이며 다양한 수준으로 개선된다는 특성을 고려하여 서울시는 사업 기간에 한정된 단기적인 공간환경 개선에 그치지 않고, 사업이 끝난 이후에도 주민들의 자율적인 민간영역 개선이 지속적이고 효과적으로 이루어질 수 있도록 지원하는 토대를 만들고자 했던 것이다. 두 사업에 도입된 디자인 유도와 주민조직은 이러한 계획적 과제에 대응하는 서울시의 제도적 조치였다. 디자인 유도는 다양한 행위자들의 민간영역 개선 행위를 공동의 규칙을 통해 더 나은 디자인 결과로 이끄는 수단이고, 주민조직은 이러한 디자인 유도를 수립하고 활용하는 데 요구되는 높은 수준의 의사결정과 공동행동을 가능하게 하는 기제라고 할 수 있다. 즉 디자인 유도와 주민조직은 사업이 완료된 이후 주민들의 민간영역 개선을 지원하는 제도화된 시스템으로 볼 수 있었다. 본 연구는 이를 근린공간 거버넌스라고 규정하였으며, 두 사업의 관건은 이러한 근린공간 거버넌스를 사업 과정에서 얼마나 제대로 구축하는가에 달려있다고 할 수 있다.

셋째, 하지만 두 사업은 제도설계 방식과 각각이 채택한 구체적인 제도적 수단의 특성으로 인해 근린공간 거버넌스를 제대로 형성하기 어려운 한계를 내재하고 있었다. 이론적 검토에 따르면 디자인 유도는 적합하고 효과적인 계획 내용을 규칙으로 설정하는 것과 함께 이를 적용받는 당사자들의 이익과 선호가 충실하게 반영되고 조정됨으로써 긍정적인 인식과 자발성을 이끌어내는 것이 중요하다. 이를 위해 주민조직은 디자인 유도에 관한 의사결정에 실질적으로 참여할 수 있는 권한과 책임이 적절하게 제도화될 필요가 있다. 그런데 휴먼타운의 경우 지구단위계획은 디자인 유도 가운데 공적 규제인 디자인 지침에 해당하는 것으로 계획 수단으로서는 적합하지만 수립 및 결정이 정부 주도로 이루어지도록 규정되어 있었다. 그리고 주민협의체는 사실상 제도적 규정이 부재한 임의적인 주민조직이어서 지구단위계획의 이러한 한계를 보완하기 힘들었다. 주민협의체의 이러한 한계로 인해 보조적으로 도입된 주민협정의 체결과 준수 역시 실현가능성이 낮았다. 디자인빌리지의 경우 경관협정은 디자인 유도 가운데 사적 계약인 디자인 규약에 해당하는 것으로 당사자들의 합의에 의해서만 결정될 수 있다는 점에서 실질적인 주민참여를 담보하지만, 이 때문에 계획 대상과 내용이 상당히 제한적일 수밖에 없었다. 그렇지만 경관협정운영회는 제반 규정이 경관법에 명시되어 있어 근린공간 거버넌스에 필요한 공식적이고 체계적인 주민조직이 될 수 있었다. 그리고 두 사업은 정부가 예산을 투입해 공공영역 기본계획을 실행하도록 되어 있었는데, 이는 근린공간 거버넌스의 구축을 촉진하려는 목적이 강했다. 그런데 주민들의 입장에서는 근린공간 거버넌스에 비해 이러한 공공영역 개선의 효용이 보다 직접적이고 단기적으로 체감된다는 점에서 우선순위가 역전될 가능성이 있었다.

넷째, 선유골과 용마마을의 실제 사업 진행 과정에서는 이러한 맥락과 제도의 영향과 함께 참여자들의 상호작용에 의해 근린공간 거버넌스의 구축이 제대로 이루어지지 않았다. 발의단계에서 두 곳의 주민들은 대상지의 열악한 환경과 개발사업에 대한 선호로 인해 사업을 반대하였고, 정부와 전문가가 이를 설득하는 과정에서 이해관계가 절충되면서 사업의 실질적인 목적이 변화하였다. 미래에 재개발․재건축사업의 가능성을 열어둠으로써 두 사업의 목적과 효용이 장기적이고 지속적인 민간영역 개선을 위한 근린공간 거버넌스보다는, 공공예산을 투입한 단기적이고 한시적인 공공영역 개선에 더 집중되었던 것이다. 이에 따라 계획단계에서는 공공영역에 관한 기본계획에 비해 민간영역에 관한 디자인 유도가 상대적으로 부차적이고 간접적으로 논의되었다. 그리고 디자인 유도의 내용과 이에 대한 주민동의에 있어서도 공공예산을 지원하고 감독하는 기준과 근거를 마련하고자 했던 서울시의 의도가 강하게 반영되었다. 이러한 디자인 유도의 수립 과정은 주민들의 선호와 이익을 조정하고 반영하는 기회를 생략하고, 디자인 유도를 공공예산을 지원받기 위해 감수해야 할 규제로 인식하게 함으로써 자발성에 근거한 실효성이 약화되는 결과로 이어졌다고 할 수 있다. 그런데 이러한 공통점 안에서도 용마마을이 선유골에 비해 민간영역에 대한 디자인 유도를 보다 적극적이고 충실하게 논의하고 결정했던 것은, 주민조직에 대한 제도적 규정의 차이에서 기인하는 바가 컸다. 유사한 조건에서 선유골의 임의적인 주민협의체가 조직의 구성에서부터 의사결정에 이르기까지 전반적으로 어려움을 겪었던 데 반해, 용마마을 경관협정운영회는 설립 요건과 절차에 따라 공식적인 대표성과 권위를 획득하는 것은 물론 주민 내부의 갈등과 이견을 조정할 수 있었고, 체결자 전원 합의 요건으로 인해 디자인 유도는 물론 사업계획 전반에 있어서 주민들이 실질적인 권한을 행사할 수 있었다. 하지만 사업에서 정한 방대한 결과물을 단기간에 생산해야 하는 조건에서 용마마을 경관협정운영회 역시 많은 부분을 전문가에게 의존해야 하는 한계가 있었다.

다섯째, 선유골과 용마마을에서 사업이 무산된 데에는 이러한 디자인 유도와 주민조직의 한계가 작용한 바가 컸다. 새로운 개발사업 기회가 등장함에 따라 주민들은 자신들이 얻을 수 있는 효용을 기준으로 개발사업과 두 사업 중 택일할 수 있는 상황에 놓였다. 두 곳의 개발사업이 모두 사업성이 낮고 불확실했지만, 주민들이 가장 원했던 단기간의 민간영역 개선을 기대할 수 있었다. 반면에 디자인 유도가 이에 대응하는 장기적인 민간영역 개선의 비전과 효용을 제시하기보다는, 적은 금액의 공공예산을 지원받기 위한 규제로 인식됨에 따라 두 사업에서 주민들이 기대할 수 있는 이익은 그리 높다고 할 수 없었다. 그리고 주민조직은 무산단계의 문제해결을 주도하는 데 한계가 있었다. 주민협의체에 실질적인 권한이 없었던 선유골에서는 전문가와 정부가 문제해결을 주도했고, 주민들은 거의 배제되었다. 짧은 시간 안에 개발사업을 수용하고 절충하여 휴먼타운의 완전한 무산을 방지할 수 있었던 것은 이 때문이었다. 반면에 용마마을 경관협정운영회는 무산단계 초기에 문제 해결을 주도했지만 전문가의 공백, 주민과 자치구의 신뢰 악화로 인해 나중에는 제 기능을 하지 못했다. 자치구의 뒤늦은 사태수습 노력에도 불구하고, 개발사업을 찬성하거나 주민갈등을 싫어한 주민들의 요구로 경관협정이 폐지되고 이에 따라 디자인빌리지가 무산된 것은 이 때문이었다.

이러한 분석 결과에 따르면, 두 사례에서 사업이 무산된 원인을 그간의 일반적인 진단처럼 개발이익을 좇은 주민들의 잘못된 판단으로만 한정짓는 것은 이 현상에 대한 충분하고 타당한 해석이라고 보기 어렵다고 할 수 있다. 즉 두 사업은 성공적인 과정과 결과에도 불구하고 개발사업의 등장이라는 악재에 의해 좌초되었다기보다는, 사업 내부의 제도적 한계와 참여자들의 상호작용에 의해 근린공간 거버넌스를 제대로 구축하지 못했고, 이에 따라 주민들이 기존 정비사업에 비견할만한 충분한 비전과 효용을 인식하지 못한 것 또한 중요한 한 축의 원인이라는 점을 간과하게 된다는 것이다. 이렇게 봤을 때 선유골과 용마마을의 결과는 특정 대상지의 이례적인 경우라기보다는, 대부분의 대상지에 잠재해 있던 문제점이 개발사업의 등장을 계기로 수면 위로 표출된 것으로 이해할 수 있다. 다른 대상지들에서 사업이 완료된 이후 나타난 문제들, 곧 지구단위계획이 과거의 하향적이고 규제적인 방식으로 운용되고 경관협정이 사문화되거나 주민조직의 활동이 중단되는 현상 역시 같은 원인과 양상으로 설명할 수 있다는 것이다. 결국 두 사업과 이를 계승한 주거환경관리사업이 기존 정비사업과 마을만들기 사업과 차별화된 주거지정비 방식으로 온전히 인정받고 안착하기 위해서는, 근린공간 거버넌스 구축이 제대로 이루어지는 것이 관건이라고 할 수 있다. 이 부분에서 본 연구는 정부가 스스로를 포함한 사업 참여자들의 행위에 영향을 미치는 제도를 어떻게 설계하고 운영할 것인지에 더 천착할 필요가 있음을 강조한다.