체제전환국 복지국가에 관한 비교사회정책 연구

Abstract

본 연구의 목적은 역사적 제도주의 관점에서 22개 체제전환국의 사회지출 결정요인, 국가발전단계, 복지국가의 체제성격을 분석하는 것이다. 본 연구의 문제제기는 다음과 같다. 현재 체제전환국 복지국가체제는 Esping-Andersen의 3가지 복지 자본주의로 가는 이행기인가 아니면 고유한 제4모델을 구축하고 있는가? 만약 서구 복지국가를 모방하는 체제이행기라면, 체제전환국 복지국가는 하나의 복지체제인가 아니면 3가지 복지체제로 유형화되는가? 만약 독특한 제4모델의 체제구축기라면, 서구 복지국가와 비교할 때 질적으로 다른 특징은 무엇인가? 그리고 체제전환국 복지국가의 체제성격을 형성하는 역사적 요인들은 무엇인가? 특히 서구와 공통적인 역사적 경험인 비스마르키언 전통 및 다른 경험인 사회주의의 제도적 유산은 체제전환국 복지국가의 발전에 어떠한 영향을 미쳤는가?

이러한 질문들에 대답하기 위해, 먼저 퍼지셋 결합요인 분석을 통해 체제전환국의 사회지출을 설명하는 필요조건과 충분조건을 도출함으로써 서구 국가들에 적용되는 산업화론과 민주주의론이 체제전환국에도 적합한 이론인지 분석하였다. 다음으로 퍼지셋 이상형 분석을 통해 경제발전과 민주주의 지수를 이용하여 38개 국가(OECD 소속국가 19개)의 4시기(제1시기: 1980년대, 제2시기: 1990년대, 제3시기: 2000년대, 제4시기: 현재)별 국가발전단계의 변화를 분석하였다. 이를 통해 서구를 대상으로 한 정복․약탈국가, 발전국가, 민주국가, 복지국가라는 국가발전단계론이 체제전환국에도 유용한지 검토하였다. 마지막으로 체제전환국의 현지 전문가 인터뷰 및 문헌분석에 기초한 사례연구를 통해 Esping-Andersen의 3가지 복지 자본주의의 특징으로 체제전환국 복지국가의 체제성격 규명의 가능성 및 그 설명요인을 검토하였다. 구체적으로는 3시기(사회주의 이전, 사회주의, 사회주의 이후)에 따라 3개 국가(슬로베니아, 폴란드, 리투아니아)의 경제발전과 민주주의가 어떻게 변화하였는지 분석하였다. 또한 역사적 제도주의 관점의 경로의존성 가설을 바탕으로 연금 및 건강정책에서 비스마르키언 전통 및 사회주의의 제도적 유산이 어떻게 계승·혁신되었는지 검토하였다. 더불어 체제전환 이후 내부 행위자인 노동조합 대 외부 행위자인 국제기구 간의 대응을 살펴봄으로써 이들이 복지국가의 체제성격에 어떠한 영향을 미쳤는지를 파악하였다. 최종적으로 3개 국가의 복지국가 체제성격을 명명하였다.

주요 연구결과는 다음과 같다. 먼저 연구문제 1에 해당하는 체제전환국의 사회지출 결정요인은 다음과 같다. 첫째, 필요조건은 경제발전, 민주주의, 노인인구로 확인된다. 높은 사회지출을 보이기 위해서는 높은 경제발전을 달성해야 하며, 높은 민주주의 수준을 구축해야 하며, 인구고령화 수준이 높아야 한다. 둘째, 충분조건집합을 해석하면, 짧은 사회주의 기간의 역사를 가지면서 경제발전, 민주주의, 노인인구, 무역비율이 높은 체제전환국은 높은 사회지출을 보인다. 따라서 체제전환국 복지국가의 발전요인을 설명하는 이론은 산업화 이론, 민주주의 이론, 구조기능주의 이론, 세계화 이론, 역사적 제도주의 관점의 조합'으로 설명될 수 있다. 다음으로 연구문제 2에 해당하는 체제전환국의 국가발전단계 변화는 다음과 같은 연구결과로 요약된다. 첫째, 수십 년간의 사회주의의 제도적 유산에도 불구하고 EU 소속 7개국(슬로베니아, 체코, 슬로바키아, 에스토니아, 리투아니아, 헝가리, 폴란드)은 후발국의 이점을 살려 서구 국가들이 걸어갔던 발전국가 lite → 민주국가 lite → 민주국가의 경로를 모방하며 정치·경제적 압축성장을 해왔다. 둘째, 비스마르키언 전통을 공유하며 사회주의의 부정적 유산(권위주의 정치체제)을 청산한 구 유고연방, 비셰그라드 그룹, 발틱 그룹은 민주주의와 경제선진국이라는 서구의 경로를 추적하여 왔으나, 비스마르크 전통이 없고 사회주의의 부정적 유산이 잔존하고 있는 CIS 국가들은 권위주의와 경제후진국의 위치에 머물러 있다. 셋째, 시장경제는 권위주의가 아닌 민주주의와 함께 발전한다. 시장경제가 민주주의와 결합할 때 경제선진국의 지위를 가진 민주국가 단계로 진보함으로써 복지국가로 성장할 수 있는 반면, 권위주의와 결합할 때 복지국가와 멀어진다. 결국 권위주의를 청산하지 않고서는 진정한 복지 자본주의로 진보할 수 없다. 넷째, CIS 소속 국가들의 국가발전단계 변화는 동질적이지 않은데, 러시아의 권위주의 체제를 따르는 발전국가 모델형과 EU의 민주주의 체제를 추구하는 민주국가 모델형으로 양분되어 있다. 마지막으로 연구문제 3에 해당하는 연구결과이다. 사회주의 이전, 사회주의 시대, 사회주의 이후로 구분하여 각 국가의 체제성격을 명명하면 다음과 같다. 슬로베니아는 약한 비스마르키언 복지체제, 비스마르키언 사회주의 복지체제, 보수주의적 성격이 강한 사민주의 복지체제라는 하이브리드 복지체제로 변화했다. 폴란드는 약한 비스마르키언 복지체제, 비스마르키언 사회주의 복지체제와 사회주의 복지체제의 하이브리드, 자유주의적 성격이 약한 보수주의 복지체제라는 하이브리드 복지체제로 변화했다. 리투아니아는 약한 비스마르키언 복지체제, 비스마르키언 사회주의 복지체제와 사회주의 복지체제의 하이브리드, 자유주의적 성격이 강한 보수주의 복지체제라는 하이브리드 복지체제로 변화했다. 사회주의 이전과 사회주의 시대에 세 국가의 복지체제 성격은 유사한 반면, 사회주의 이후 세 국가의 복지체제 성격은 차이가 있다. 따라서 Esping-Andersen의 3가지 복지 자본주의의 성격으로 현 시기 체제전환국의 복지국가 체제성격을 설명할 수 있으며, 체제전환국 복지국가의 체제성격은 하나가 아니라 3개로 유형화될 수 있다. 둘째, 시장경제 및 민주주의의 역사, 비스마르키언 전통 및 사회주의의 제도적 유산의 계승과 혁신, 국제기구에 대한 노동조합의 대응은 체제전환국 복지국가의 체제성격에 대한 주요한 설명요인이다. 체제전환 이전부터 현재까지 자본주의 시장경제 및 의회 민주주의의 경험, 경제체제 전환과 정치체제 전환의 방식, 비스마르키언 전통의 강도, 사회주의의 제도적 유산의 긍정성과 부정성, 신자유주의적 사회정책 조정에 대한 노동조합의 대응에 따라 슬로베니아는 사민주의적 성격, 폴란드는 보수주의적 성격, 리투아니아는 자유주의적 성격을 보이고 있는 것이다.

이상의 연구결과를 토대로 하여 다음과 같은 결론을 내릴 수 있다. 첫째, 체제전환국은 서구 복지국가로 가는 이행기이다. 서구의 3가지 복지체제와 질적으로 다른 제4의 모델을 형성하고 있다는 증거는 찾기 어렵다. 결국 탈사회주의 복지체제라는 구축가설이 아닌 서구 복지국가로의 이행가설을 지지한다고 할 수 있다. 그 근거는 서구 복지국가의 발전을 설명하였던 발전요인론, 발전단계론, 유형화론이 체제전환국에도 적용되기 때문이다. 특히 경제발전과 민주주의는 체제전환국 복지체제의 발전요인, 국가발전단계, 복지국가의 체제성격을 설명하는 핵심적인 설명요인이었다. 즉 산업화론과 민주주의론은 체제전환국 사회지출을 설명하는 주요한 이론이었으며, 국가발전단계는 GDP와 민주주의라는 2개의 지수로 설명이 가능하였고, 사회주의 이전부터 현재까지 시장경제 및 민주주의의 역사와 발전은 체제성격을 설명하는 주요한 요인이 된 것이다. 무엇보다도 Esping-Andersen의 유형화론을 통해 체제전환국 복지국가의 체제성격을 설명할 수 있으므로 제4의 모델형성을 위한 경로이탈이라고 단정할 수 없는 것이다. 물론 세 국가 모두 기존의 3가지 복지체제로 순수하게 수렴되지 않는 하이브리드 모델이다. 그런데 하이브리드를 구성하는 성격은 모두 자유주의, 보수주의, 사민주의 특징이다. 세 국가가 질적으로 다른 새로운 복지성격을 가지고 있지 않으므로 Esping-Andersen의 유형화론을 통해 체제전환국의 하이브리드 복지체제를 설명할 수 있다. 결국 탈사회주의 복지체제의 출현이라는 주장은 Deacon의 주장처럼 역사적으로 잠시 동안의 단계이며, 서구의 경로를 추적하고 있다고 할 수 있다. 둘째, 체제전환국 복지국가는 하나의 모델이 아니며, 3가지 복지 자본주의로 유형화된다. 그 동안 탈사회주의 복지국가가 하나의 복지체제로 수렴된다는 주장과 분기된다는 주장이 맞서왔다. 본 연구에서 시장경제 및 민주주의의 역사 및 발전, 비스마르키언 전통 및 사회주의의 제도적 유산의 계승과 혁신, 국제기구에 대한 노동조합의 대응을 역사적 제도주의 관점에서 각각의 사례를 분석한 결과, 체제전환국 복지국가는 3개로 분기된다고 할 수 있다. 슬로베니아는 비스마르키언 전통 및 사회주의 전통의 계승과 최근 경제위기 이후의 사회정책 조정을 주요 특징으로 하며, 보수주의적 성격이 강한 사민주의 복지체제로 규정할 수 있다. 폴란드는 반사회주의 노선과 그 대안으로써 비스마르키언 전통의 회복, 즉 사회정책 속에 자유주의적 특징이 내재되어 있으나 비스마르키언 전통에 바탕을 둔 복지체제로써 자유주의적 성격이 약한 보수주의 복지체제로 규정할 수 있다. 리투아니아는 반사회주의 노선과 그 대안으로써 비스마르키언 및 자유주의적 성격의 강화를 주요 특징으로 하며, 자유주의적 성격이 강한 보수주의 복지체제로 분류할 수 있다. 이 세 국가의 공통되는 특징은 보수주의적 성격이라고 할 수 있다. 즉 체제전환국 복지국가들은 비스마르키언 전통을 계승하는 사회보험의 특징을 가지고 있으며, 제4의 특정한 복지체제로 명명할만한 질적으로 다른 속성보다는 보수주의에 기초하여 다른 성격들을 수용하는 하이브리드적 특징 및 내외적 압력에 기민하게 대응하는 절충주의적 모습을 보이고 있다고 할 수 있다. 다만 그 성격에서 공통점보다는 차이점이 크므로 탈사회주의 복지국가는 단일한 모델이 아니라고 할 수 있다. 셋째, 비스마르키언 전통과 사회주의의 제도적 유산은 민주국가와 발전국가를 구분할 뿐만 아니라 체제전환국 복지국가 내에서도 체제성격의 차이를 설명하는 주요한 역사적 맥락이다. 먼저 사회주의 이전 비스마르키언 전통을 가진 국가들은 사회주의 시대에도 비스마르키언 특징을 유지하였고, 사회주의 이후에는 강한 회복력(resilience)을 보임으로써 민주국가 또는 복지국가의 대열에 진입하였다. 반면 사회주의 이전 비스마르키언 전통이 없는 국가들은 사회주의 시대에 비스마르키언 특징이 상대적으로 약하며, 사회주의 이후에도 역사적 유제의 부족으로 인해 여전히 발전국가에 머물러 있다. 또한 비스마르키언 전통이 상대적으로 강했던 슬로베니아 및 폴란드를 비롯한 비셰그라드 그룹은 사민주의 또는 보수주의적 특징을 가지는 반면, 비스마르키언 전통이 상대적으로 약했던 리투아니아를 비롯한 발틱 국가들은 자유주의적 특징이 강하다는 점에서 비스마르키언 특징은 복지국가 체제성격을 설명하는 주요한 역사적 요인이다. 다음으로 사회주의의 제도적 유산에 대한 차이도 민주국가와 발전국가를 양분하며, 복지국가 체제성격을 구분하는 중요한 역사적 요인이다. 권위주의 정치체제, 노멘클라투라의 상업자본가로의 변신, 지하경제 등 사회주의의 제도적 유산을 청산하지 못한 국가들은 발전국가로 남아있는 반면, 민주주의 정치체제, 노멘클라투라의 청산, 자본주의 시장질서를 구축한 국가들은 민주국가로 성장하였다. 또한 티토주의, 노동자 자주관리, 이해공동체 등의 사회주의 시대의 긍정적 유산을 가진 슬로베니아는 사민주의 복지체제를 구축한 반면, 사회주의 시대의 전체주의, 관영노조, 민주집중제의 변질 등을 경험한 폴란드와 리투아니아는 사민주의 복지체제를 구축하지 못하였다. 사회주의 시대의 제도에 대한 역사적 경험, 긍정성과 부정성에 대한 계승과 혁신은 체제전환국 복지국가의 체제성격을 형성하는 주요한 역사적 요인이라고 할 수 있다. 결국 대부분의 국가들에게 사회주의 경험은 복지국가의 장애물이었으나 슬로베니아에게 사회주의 경험은 사민주의 복지국가체제 형성의 디딤돌이 되었다.