복지국가의 재정적 지속가능성에 관한 비교사회정책연구 - 재정여력의 측정과 결정요인 -

Abstract

본 연구는 재정적으로 지속가능한 복지국가 구축 방안을 모색하고자 하는 연구이다. 본 연구의 목적은 사회적 위험에 충분히 대응할 만한 복지지출을 감당하면서도 재정적 지속가능성을 담보할 수 있는 복지국가의 제도적 특성을 규명하는 것이다. 이를 위해 본 연구는 복지국가의 재정적 지속가능성을 측정하고, 조세구조를 중심으로 그것의 결정요인을 규명하고자 한다. 이때, 본 연구에서는 장기적 차원의 복지국가 재정적 지속가능성에 주목한다. 단기적 차원의 재정수지균형 달성보다는 국가가 현재의 재정기조를 유지할 수 있는지를 의미하는 재정적 지속가능성이 장기적 측면에서의 복지국가 지속에 더욱 중요한 함의를 지니기 때문이다. 이에 본 연구에서는 재정여력(fiscal space) 측정을 통해 국가별, 복지국가 유형별 재정적 지속가능성을 파악한다. 또한, 보다 안정적이고 예측 가능한 재정적 지속가능성을 담보하려면 재정수입에 초점을 맞추는 것이 필요하다는 점에서, 선진복지국가의 주요 자원동원 방법인 조세 제도에 주목하여 복지국가의 재정적 지속가능성 결정요인을 규명한다. 이와 같은 목적에서 본 연구는 OECD 17개국의 1980년대 중반 이후의 재정여력을 산출한다. 이를 위해, 먼저 결합시계열분석과 벡터자기회귀모형(Vector AutoRegressive model)을 통해 기초수지 반응곡선(fiscal reaction function)과 장기이자율 예측값을 도출한다. 다음으로 추정된 기초수지 반응곡선과 이자상환계획곡선(interest payment schedule)을 활용하여 각국의 채무한계(debt limit) 및 재정여력을 계산하고, 이를 바탕으로 각국의 재정적 지속가능성을 파악한다. 이어서 3단계 최소제곱법(Three-Stage Least Squares)을 통해 동시방정식(simultaneous equations)을 추정함으로써, 복지국가의 재정여력 즉, 복지국가의 재정적 지속가능성에 영향을 미치는 조세구조를 규명한다. 이때, 조세구조의 직접 효과는 물론 복지지출과 재정적 지속가능성 간의 관계를 조절하는 조세구조의 효과도 살핀다. 마지막으로 재정여력 규모와 조세구조 특징에서 기존의 복지국가 유형론 논의와의 유사점이 발견된다는 사실에 기초하여, 일원변량분석(ANOVA) 및 기술통계를 통해 국가별 양상은 물론 복지국가 유형 간 평균 및 시기별 평균 변화 양상을 살펴 복지국가 재정적 지속가능성의 차이를 더욱 명확히 밝히고자 한다. 연구의 주요 분석 결과는 다음과 같다. 먼저 복지국가의 재정적 지속가능성 측정 및 비교와 관련해, 그리스, 스페인, 이탈리아, 포르투갈과 같은 국가를 제외하면 재정적 지속가능성이 담보되는 것으로 나타난다. 이에 모든 복지국가에서 재정위기가 현실화된다고 단정할 수는 없다. 다만 재정적 지속가능성을 담보하고 있는 국가 중 몇몇 국가는 상황을 낙관하기는 어려워 보인다. 특히, 기존 연구에서도 지적된바, 재정여력이 큰 폭으로 하락한 영국과 미국, 프랑스 등은 충분한 수준의 재정여력이 지속적으로 확보되지는 않을 수도 있다. 이와 관련해 흥미로운 점은 기존 통념과는 달리, 단순히 복지지출 수준이 낮거나 재정수입이 많은 것이 재정적 지속가능성을 결정하는 것은 아니라는 점이다. 물론 비교 대상국 중 상대적으로 복지지출 수준이 낮은 영국과 미국을 위시한 자유주의 유형 복지국가의 평균 재정여력이 넓은 편이다. 하지만, 이 국가들에서는 최근 재정여력이 대폭 축소되고 있는 데 반해, 국내총생산의 30% 가량을 복지에 쓰는 노르웨이나 덴마크, 스웨덴과 같은 국가에서는 재정적 지속가능성이 담보되고 있는 것은 물론 최근까지 재정여력이 더욱 넓어지는 양상을 보이기 때문이다. 다음으로 본 연구에서는 복지국가의 재정적 지속가능성 결정요인으로 조세구조에 주목하였는데, 주요 결과는 다음과 같다. 먼저 적정 수준의 조세부담이 필요하다. 이것이 복지국가 유지를 위한 재원 기반을 마련하는 것은 물론 사회통합을 도모하여 복지지출이 재정적 지속가능성에 미치는 부적 영향을 상쇄할 수 있기 때문이다. 이어서 조세구조 측면에서 능력자 부담 원칙에 따라, 과세원 간의 공평성과 세제 누진율을 높이는 것이 필요하다. 관련해 노동과세와 자본과세 간 격차를 줄여 수평적 공평성을 달성해야 한다. 그리고 소비과세를 통해 과세기반을 넓힘으로써 복지국가의 재정 기반으로 활용하는 것이 필요하다. 수평적 공평성의 달성과 함께 수직적 공평성을 제고하는 것 역시 복지국가의 재정적 지속가능성에 긍정적인 기여를 할 수 있다. 수직적 공평성의 제고가 일부 집단의 과도한 부담으로 이어지면 조세회피를 조장해 재정안정을 해칠 수도 있지만, 이는 수평적 공평성과 함께 능력에 따른 조세부담 원칙의 한 축으로 조세순응을 높일 수 있기 때문이다. 게다가 소비과세 확충에서 초래될 수 있는 역진성을 완화하여 세제의 정치적 정당성을 확보할 수도 있다. 이와 더불어, 수익자 부담 원칙과 관련해 사회보장기여금과 민간기여 등을 적절히 활용해 복지국가의 재정 기반을 다원화하는 것이 복지국가의 재정적 지속가능성에 유리하다. 다만 수익자 부담 원칙에 기초한 재원은 저소득층의 배제로 이어질 위험이 있으므로 능력자 부담 원칙과 조합하여 활용되는 것이 필요하다. 본 연구는 다음과 같은 함의를 지닌다. 첫째, 기존의 재정학 및 복지국가 논의를 결합하여 재정사회학적 관점에서 정치·경제·사회적 측면을 포괄한 복지국가의 재정적 지속가능성을 측정하는 틀을 제시하였다. 이때 선행연구가 노정한 한계, 경제구조나 제도적 요인 등 국가가 재정을 관리하는 역량을 반영하지 못했다는 점과 재정적 지속가능성 판단을 위한 엄밀한 기준을 제시하지 못했다는 점 등을 보완하였다. 또한, 복지지출에 초점을 맞춰 복지국가의 재정문제를 조명하였던 기존 연구의 관심을 환기하여 재정의 두 축인 지출과 수입 측면을 함께 살펴보면서, 복지국가의 재정적 지속가능성을 담보하기 위한 실증적인 증거를 제시하였다. 이어서 복지국가 유형론과의 연속선에서 재정성과 차이를 규명하여, 견고한 이론적 기반 위에서 해석을 시도함으로써 차이의 근거를 명확히 밝혔다. 이와 함께, 재정수입 측면을 포괄하고, 조세구조와 재정성과의 관계를 드러내어 복지국가 유형론 논의의 외연을 확장하기도 하였다. 마지막으로 방법론적 측면에서 복지지출과 재정적 지속가능성의 역 인과관계(reverse causality)를 실증적으로 규명하여, 복지국가의 지속가능성에 대해 논의하기 위해서는 복지지출과 재정여력 간의 상호인과를 고려해야 함을 보였다.