중국 일반지방자치제도에 관한 헌법학적 연구

Abstract

중국의 지방은 일반지방, 민족자치지방, 특별행정구로 구분된다. 중국의 다수 학자는 지방자치를 민족자치지방의 자치와 특별행정구의 자치에만 한정하려고 한다. 그들은 단순히 법조문에서 일반지방자치를 명시하고 있지 않다는 이유로 일반지방에 자치가 존재하지 않다고 보았다. 그러나 법조문에 일반지방자치가 명시되어 있지 않다고 해서 일반지방의 현실에 자치가 존재하지 않는 것은 아니다. 중국은 단일국가이고, 단일국가에서의 지방자치는 한계를 가지고 있다. 지방의 자치권이 무제한적으로 확장될 수 없다는 점을 감안했을 때, 헌법상 지방자치의 본질적 요소만 침해하지 않는다면 법률에 의해 자치권은 제한될 수 있다. 또한 헌법상 지방자치 관련 규정은 헌법개정에 의해 삭제될 수도 있다. 이러한 의미에서 중국의 일반지방에 적용될 수 있는 자치권의 학설은 전래설이라고 볼 수 있다. 본 논문에서는 한국과 서구의 지방자치이론을 바탕으로 일국의 지방자치 유무를 판단하는 4가지 기준을 도출하였다. 그 기준은 ① 헌법 및 국가기관구성 관련 기본법률에서 지방자치원칙을 승인하고 있는지 여부, ② 지방의회가 구성되어 있는지 여부, ③ 지방입법권이 보장되어 있는지 여부, ④ 지방에 자치사무의 배분과 재원이 보장되어 있는지 여부이다. 첫째, 중국의 헌법상 지방자치원칙을 승인하고 있는지 여부에 관해 헌법 제3조 제4항은 지방에 적용되는 원칙인 지방의 주동성·적극성의 원칙을 명시하고 있다. 여기서 말하는 지방의 주동성·적극성의 원칙은 헌법해석을 통해 지방자치의 원칙으로 볼 수 있다. 이러한 점에서 중국의 헌법은 지방자치원칙을 승인하고 있다고 판단된다. 둘째, 중국의 일반지방에 지방의회가 구성되어 있는지 여부에 관해 살펴보면 일반지방인대는 지방의 권력기관일 뿐만 아니라 지방의 민의기관 및 의결기관이라는 점에서 지방의회의 역할을 한다. 그러므로 중국의 4급 일반지방인 성급 지방, 지급 지방, 현급 지방, 향급 지방에는 모두 지방의회가 구성되어 있다고 볼 수 있다. 셋째, 중국의 일반지방에 입법권이 보장되어 있는지 여부에 관해서는 성급 지방은 헌법 및 입법법에 근거하여 해당 지방의 구체적인 상황과 실제수요에 따라 헌법·법률·행정법규에 저촉되지 아니한 전제아래에서 지방성 법규를 제정할 수 있다. 그리고 지급 지방은 입법법에 근거하여 도농건설과 관리, 환경보호, 역사문화보호 등 영역에 관한 사항을 지방성 법규로 제정할 수 있다. 그러나 현급 지방과 향급 지방은 지방입법권이 없다. 이러한 점에서 볼 때 현재 중국 일반지방의 입법권은 성급 지방과 지급 지방에만 부여되고 있다. 넷째, 중국의 일반지방에 사무배분과 재원의 보장이 이루어졌는지 여부에 관해 일반지방에서의 사무배분은 헌법 및 지방조직법에 의해 각 계층별로 구분되어 있다는 점과 대의기관에 의해 통제되고 있다는 점에서 자치사무의 배분이 이루어졌다고 볼 수 있다. 그리고 중국은 예산법상 중앙과 지방의 분세제를 채택하고 있다. 물론 일반지방의 재원은 현재까지 법률이 아닌 행정법규에 의해 보장되어 왔다는 문제점을 가지고 있다. 하지만 행정법규도 법이라는 점과 예산법상 지방인대는 예산안의 심사비준권을 보유하고, 지방정부는 예산편성권과 집행권을 가지고 있다는 점에서 일반지방의 재정은 법적으로 보장되어 있고, 대의기관인 지방인대의 통제를 받고 있다고 볼 수 있다. 이러한 의미에서 중국 일반지방의 재원은 보장되어 있다고 볼 수 있다. 위와 같이 일국의 지방자치 유무를 판단하는 4가지 기준으로 중국의 상황을 검토해 본 결과 현재 중국의 일반지방 중에서 성급 지방과 지급 지방에서는 지방자치제도가 작동되고 있다.