광주대단지 사업의 주체별 갈등구성(성남 본시가지를 중심으로)

Abstract

한국의 근대화 역사에서 도시는 어떤 역할을 하였는가? 에 관심을 두고 도시공간이 제공한 기능과 역할을 알아보며, 그것을 기반으로 새로운 도약을 위한 이정표를 찾고자 하였다. 그 분석의 대상으로 선택한 것이 바로 광주대단지 개발이다.

1971년 8월 10일, 광주 대단지 사건! 국가정책에 의해 어느 날 트럭에 실려 강제로 이주당한 도시빈민들의 생존권 투쟁이었다. 삶의 벼랑 끝에서 최소한의 자활 대책을 촉구한 도시빈민들의 절박한 항의이었음에도, 비참한 처지의 철거민 목소리를 외면한 채 폭동 난동으로만 규정하여 오늘날 성남의 본시가지 도시기반을 형성한 초기 이주민들에게 깊은 마음의 상처를 남기게 된다. 도시공간에서의 갈등에 대한 명예회복은 앞으로 성남시가 새로운 도약을 위한 첫 번째 실행과제이다. 따라서 기존의 8.10사건의 정치적 봉기와 궐기가 중심이었던 대부분의 연구와는 달리 그 척박한 땅을 개척해 나가며 삶을 영위해 나갔던 주민들과, 실제 사업을 추진하면서 당면 과제를 풀어나갔던 공무원들의 40여년 이란 시간에 녹아든 경험과 목소리를 중점으로 한다. 성남시민들에게 광주대단지사건은 과거가 아닌 현재진행형의 문제임으로 이 연구는 성남시 태동의 역사가 된 광주대단지 개발 역사를 둘러싼 구조적 과정과 도시공간에서의 주체별 갈등관계에 초첨을 두었다. 본 연구는 다섯 개의 질문을 던지는 형식으로 광주대단지 사업의 근대화사적 가치와 의의를 규정하고, 이해관계자들 간의 갈등을 살펴 보면서 도시정책에 가져온 변화와 가능성을 고찰하였다.

첫째, 근대화란 무엇이며 근대화 과정에서 광주대단지 사업의 위치는 무엇인가?

이농민들의 도시이주를 통한 도시빈민층 형성을 국가의 근대화 발전 과정 중 생기게 되는 과도기적 성장통으로 본다. 국가경제가 급성장하면서 정부의 주요관심사는 근대화에 대한 전시효과와 자신감 회복에 주력하였고, 그 과정 중 필요악으로 발생한 도시빈민을 외부로부터 감춰야 할 대상으로 인식한다. 광주대단지 사업은 그 과정에서 태어난 대표적 사례였으며, 도시빈민층과 무허가건물의 재생산과정이 광주대단지의 도시공간에서 압축적으로 드러남을 볼 수 있다. 내용상으로는 무허가 건물과 도시빈민 문제 해결을 위한 서울시의 주택지 건설 사업이었으나, 실질적으로는 국가주도의 대규모 건설 사업으로 근대화를 위한 국가자원의 총력전 중 발생된 건설사업이었다.

둘째, 광주대단지 건설사업의 배경 및 내용은 무엇이였으며 도시개발정책에 미친 영향은 무엇인가?

북한과 대치하는 국면상 국가안보가 정책의 최우선 순위였던 시대적 상황에서 끊임없는 무허가건물 지대의 확대재생산과 도시빈민층의 증가에 대해 체제위협으로 느낄 정도였다. 그렇기에 광주대단지 사업은 무리를 해서라도 반드시 성공해야 하는 사업이었다. 따라서 재정이 어려운 서울시는 개발사업 시작과 동시에 지가를 환수하여 개발사업 재정에 다시 충당하는 경영행정으로 이른바 땅장사를 통해 이익을 남기는 구조를 만들었다. 서울시는 광주대단지의 많은 부분이 국공유지라서 헐값으로 매입하여, 이주민에게 비싼 값에 토지를 분양하며 빠른 지가환수를 추진하면서 보장된 수익을 기대할 수 있는 상황을 조성하여 사업은 강한 추진력을 얻게 된다. 그러나 결과적으로는 주민들의 현실을 반영하지 못한 택지 행정으로서 주민들은 불만을 갖게 되었고 그것이 8.10 사건의 직접적인 계기되었다.

셋째, 광주대단지 사업 중 문제에 대한 주체별 갈등은 무엇인가?

서울시 도시빈민 이주가 목표였지만, 타지역 일반입주자의 대거유입은 개발의 역량을 뛰어넘는 것이었다. 부동산 투기가 성행한 뒤 조치한 서울시의 전매제한정책과 경기도의 취득세 부과는 8.10 사건의 직접적인 갈등요인이었다. 민원은 경기도가 처리하나 개발관련 이익은 서울시가 취하는 형태에서의 부처간 갈등, 주민과 취로사업 담당과의 갈등, 토지정비를 통한 이주민 대표와 서울시 대단지사업단 간의 갈등 등을 정리하며 사업이 이루어지는 과정을 살펴보았다. 민원이 대부분 받아들여지는 과정을 지켜보며 주민들의 요구가 최소한의 자활 대책이었기 때문에 수용되었음을 판단 할 수 있다.

넷째, 8.10 사건이후 광주대단지 사업의 문제점에 대한 정부의 대처는 무엇이었는가?

8.10사건 이후 정부는 기존의 이원화된 개발의 행정을 일원화 방안을 마련하고 경기도에 일임하여 토지매수와 도시개발, 취로사업의 행정일원화를 통해 추진력과 효율성을 높일 수 있었다. 또한 전국민의 관심사로 등장하였기에 지방정부가 아닌 국가적 차원의 대처가 이루어져 주택지 건설이 아닌 독립적인 위성도시로 발전하는 기틀을 마련하였다. 경기도 일임 후 이전의 주택지 건설사업과 같이 단기적 성과보다는 독립시로 발전하기 위한 종합적 계획을 수립할 수 있게 되어 도시의 난개발을 줄일 수 있었다.

다섯째, 광주대단지 개발사업의 문제점과 대처방안을 보면서 광주대단지개발사업의 효과는 무엇인가?

광주대단지사업은 이주민들의 8.10 사건 이후로 국가의 적극적인 개입과 관심을 이끌어 냈으며, 이들의 주거안정을 이룰 수 있는 강력한 중앙정부 정책실행을 도출하였다. 결과적으로 도시개발사업이 서울시, 경기도로 나뉘어져있던 체계에서 벗어나 경기도가 개발을 주관하는 행정의 일원화를 통해 도시건설의 유기적 협조와 강한 추진효과를 얻을 수 있었고 도시빈민층이 안정된 생활을 꾸려나갈 수 있는 최소한의 기반을 마련해 주는 효과를 얻게 된다. 따라서 도시빈민의 주거 안정화는 우리사회의 내부적 불안요소에 대한 해결과 무허가 건물의 해소를 통한 국가적 이미지 제고에 큰 도움이 되었음을 시사한다. 무엇보다 개발초기의 갈등과 혼란이 수습되고 독립적인 체제를 갖추어 도시가 안정되면서 중산층이 대거 이주하여 대로변 개발을 이끌어 도시의 체질이 개선되는 효과를 얻을 수 있었다.

끝으로 본 연구는 광주대단지 개발처럼 짧은 기간 동안 대규모 이주자를 수용하는 목적과 도시개발에서 발생하는 행정, 개발사업, 이주자가 겪은 갈등과 경험을 정리하였다. 이를 바탕으로, 향후 통일시 대규모의 탈북자가 남하하는 급변 상황에서, 난민촌 혹은 가수용지에서 발생가능성이 있는 갈등과 문제점을 광주대단지 개발 경험을 통해 미리 고려해 할 수 있기 때문에 국가 재정투입의 우선순위를 정하는데 활용할 수 있는 정책적 시사점을 정리하였다.

한국의 근대화는 도시공간에서의 도시빈민층이 제공하는 노동력에 의한 발전이었음을 근거로, 성남시의 새로운 도약을 위해서는 광주대단지 초기 이주자들이 겪은 애환과 의의를 기억하고 그들의 역사적 의미를 기반으로 할 때 그 도약의 의미가 더욱 빛날 수 있음을 역설한다.

In this study, I focused on the role of urban area in Korean modernization history, to understand what function and role urban area provided. Based on its function and role, I tried to find out the milestone to further a step. The subject to be analyzed is a Gwangju grand housing complex construction.

Gwangju grand housing complex incident was a fight for lives of urban poor who were migrated by truck on 10th of August, 1971, followed by government policy. Although it was the urban poor protest to the government to provide residents self-support measure, the government and the press ignored the residents voices and labeled the protest as a "riot" or "disturbance", offended the initial Seongnam migrants mind.

Regaining the reputation about conflict in urban space is the first assignment for Seongnam to leap. While previous researches on the 8.10 incident focused on political rebellion and uprising, this research focuses on the experiences and the voices of the residents who pioneered the barren environment and found out their way to live and the public officials who carried out the projects to solve the problems for 40 years. For Seongnam citizens, Gwangju grand housing complex incident is not a past, but a present progressive problem. For this reason, this study focuses on the structural process and the conflict composion among classify subjects relations in urban space surrounding the development of Gwangju grand housing complex, which was a Seongnam naissance.

This study defines the value and the significance of the Gwangju grand housing complex project in modernization history, and considers the changes and possibilities brought in urban policies by examine conflict composion among classify subjects

First, what is modernization and where the Gwangju grand housing complex project is in process of modernization?

The formation of urban poor layer by peasants migration to urban area can be seen as a growing pain of transition period in the process of a nations modernization. With rapid growth of national economy, government focused on the demonstration effect and regaining confidence, perceived urban poor, which occurred as a necessary evil, as objects to be concealed. Gwangju grand housing complex construction was a representative case in the process of modernization, and it can constrictively be seen in the reproduction process of urban slum and unauthorized buildings. Gwangju grand housing complex project was a project to solve unauthorized buildings and urban slum residents problems on the surface, but in real it was a government-leading large scale construction project.

Second, what was the background and the content of the Gwangju grand housing complex project and what was its impact on urban development project?

Massive reproduction of unauthorized buildings and increasing number of urban slum residents were threats to the Korean government system in the time of confrontation between South and North Korea and national security was number one government policy in South Korea. For the government, Gwangju grand housing complex project must be successful even with some sacrifice. Because of financial difficulty, the Seoul municipal government made a profit making structure by so-called "business administration": as soon as the development started, the government clawed land price back, and put that money back into the project. The Seoul municipal government created profitable situation by buying Gwangju grand housing complex land in cheap price, because the land was originally owned by government, and selling it for higher rate to the migrants. Thus the project got a positive drive force. However, this land administration did not reflect the reality of the residents. This led residents to have grievance toward the government which caused 8.10 incident.

Third, what was the conflict composion among classify subjects surrounding Gwangju grand housing complex project problem?

The goal of this project was to migrate Seoul-area urban poor, but abundant amount of new general tenants from other than slum area beyond development capacity. After the massive speculative real estate investment, Seoul municipal government put monopoly restriction policy and Gyeonggi municipal government imposed acquisition tax. These policies were the direct conflict components on the 8.10 incident. Conflicts between government branches due to Gyeongi municipal government deals with civil complaints while Seoul municipal government takes development profit, between residents and job-producing project staff, between representative of migrants and Seoul grand housing complex ministry are reviewed to look over the process of the project. Civil complaints were mostly accepted because residents requests were minimum self-support measure.

Fourth, what were the governmental countermeasures on Gwangju grand housing complex project after the 8.10 incident?

After the 8.10 incident, the government came up with the way to combine administration and development which originally was separated to Seoul and Gyeonggi municipal government. As a result, Gyeonggi municipal government took over administration and development role, such as buying land, urban development, job-producing projects, thus was able to raise the driving force and the efficiency in whole project. Gwangju grand housing complex project drew interest to the people countrywide

therefore the project became a project for the central government, which set the base work to become a satellite town. After the project was passed to the Gyeonggi municipal government, the government was able to make a comprehensive plan to become an independent city, not just "housing construction project"as before, and to prevent urban sprawl.

Fifth, while looking at the Gwangju grand housing complex development projects problems and countermeasures, what are the effects of the Gwangju grand housing complex development project?

After the 8.10 incidents of migrants, countrywide attention and governmental intervene were drawn to the Gwangju grand housing complex project and the central government policies were able to accomplish the migrants residence stabilization. As a result, urban development project was able to get close collaboration with urban construction and strong propellant effect by unifying development and administration, and provided minimum groundwork for urban slum residents to settle their lives. Residence stabilization for urban slum residents solved internal instability factors of our society and helped improving national image by removing unauthorized buildings. After the initial conflicts and disorders are solved, massive mid-income people migrants to the area led to the development aside boulevard and to the improvement to the city.

In this study, the object of accommodating massive migrants in a short time period like Gwangju grand housing complex project, and conflicts and experiences administrative, developing project, migrants underwent in urban development are organized. This study concludes with policy implications for the governments to set the priority of national finance input, and to handle conflicts or problems in refugee camp or temporary accommodations in case of South and North Korea are unified and North Korean paupers migrate to South Korea, based on this study.

Korean modernization was based on urban poor labor force. For Seongnams new leap, we have to remember the initial migrants sorrows and significance, and to be based on their historical meaning.