재정분권화가 사회간접자본 투자와 스톡에 미치는 영향

Abstract

지방자치제 시행 이후 사회간접자본 공급에 대한 지방정부의 역할은 점차 증가하고 있다. 사회간접자본은 한 사회가 정상적으로 작동하고 발전하는데 필수적인 요소이기 때문에 적정수준의 사회간접자본을 갖추는 것은 중요하다. 이와 같은 사회간접자본의 중요성과 지방정부의 역할 증대에도 불구하고 사회간접자본 투자에 있어 지방정부의 역할에 대한 논의는 아직 부족하다. 사회간접자본의 적정수준에 대한 기준을 제시하기 어려운 상황에서 본 연구는 사회간접자본에 대한 지방정부의 의사결정을 살펴보았다. 사회간접자본 투자에 대한 정부의 정책 결정 기제가 정상적으로 작동하고 있다면 장기적으로 최적 수준에 수렴할 가능성이 크기 때문이다. 본 연구는 크게 두 가지 관점으로 사회간접자본에 대한 지방정부의 의사결정을 살펴보았다. 첫째는 사회간접자본 시설에 대한 지방정부 투자결정이다. Borge et al.(2014)의 수리 모형에 따르면 지방정부는 세출의 자율성이 보장된 경우 주민이 선호하는 지방공공재에 대한 투자를 늘린다. 하지만 중앙정부의 이전재원은 지방정부의 의사결정을 왜곡시킬 수 있으므로 일인당 지방세를 지방정부의 의사결정을 반영하는 변수로 선정하였다. 두 번째는 사회간접자본 스톡에 지방정부의 사회간접자본 투자가 미치는 영향이다. 사회간접자본 스톡은 지방정부와 중앙정부의 투자가 누적되어 나타난 결과이다. 지방정부의 사회간접자본 투자가 효율적으로 이루어진다면 스톡 역시 효율적으로 갖추어질 것이다. 실증분석에서는 지방정부가 투자에 영향을 미치는 도로, 상하수도, 수리치수를 대상으로 일인당 지방세의 탄력성을 살펴보았다. 특별·광역시와 도를 나누어 추정한 결과 세 가지 시설에 대한 일인당 지방세의 탄력성은 특별·광역시에서 더 크게 나타났다. 특히, 시설 가운데 가장 비중이 큰 도로의 경우 일인당 지방세가 1% 증가할 때 특별·광역시의 경우 0.34%증가했지만 도는 0.07%증가하는데 그쳤다. 모든 시설을 포함한 사회간접자본 스톡은 재정분권지수가 1%증가할 때 특별·광역시의 경우 0.16%증가했지만 도의 경우는 영향을 미치지 않았다. 이러한 결과는 두 가지 관점에서 사회간접자본에 대한 지방정부의 의사결정이 효율적이었다고 볼 수 있다. 첫째, 사회간접자본 스톡의 현황이 확연히 다른 특별·광역시와 도가 사회간접자본 투자에 대해 다른 의사결정을 하고 있다는 것이다. 이는 지방정부가 사회간접자본 투자를 결정하는데 있어 지방정부의 현황에 의해 결정되는 주민의 선호를 반영한다고 볼 수 있다는 것이다. 이런 주민선호의 반영은 분권화 정리에서 자원배분의 효율성을 가져오는 원동력이다. 둘째, 사회간접자본의 적정수준을 제시한 이영성·김예지·김용욱(2012)의 연구에 따르면 특별·광역시의 경우 사회간접자본 스톡이 부족하였으며 도의 경우 과다하였다. 본 연구의 결과는 사회간접자본이 부족한 지방정부는 사회간접자본 투자를 늘리려 하고 있으며 실제로 그 노력이 스톡의 증가까지 이어지고 있었다. 또한, 사회간접자본이 과다한 지방정부는 사회간접자본 투자에 대한 의지가 부족한 지방정부 보다 약하게 나타난 것을 보여준다. 따라서, 본 연구의 결과를 통해 얻을 수 있는 주요 시사점은 다음과 같다. 우선, 사회간접자본 투자에 있어 지방정부의 역할이 늘어난다면 자원배분의 효율성이 높아질 수 있다는 것이다. 정부의 재정적자 증가와 복지 지출의 증가로 중앙정부와 지방정부 모두 사회간접자본에 대한 투자여력이 줄어드는 시점에서 지방정부의 역할 증대는 한정된 재원을 효율적으로 사용하는 하나의 방법일 것이다. 또한, 사회간접자본에 대한 지방정부의 역할이 늘어난다면 그 역할에 필요한 재원은 중앙정부의 이전재원이 아닌 지방세로 조달해야 한다는 것이다. 마지막으로 본 연구에서 제시한 지방정부의 사회간접자본 투자에서 나타날 수 있는 긍정적 결과는 지방정부의 주민이 지방정부의 역할을 정확히 알고 그 성과를 엄밀히 평가하며 그것을 선거를 통해 명확하게 표현할 때 극대화될 수 있다는 것이다.