지방행정구역 규모가 민주성과 효율성에 미치는 영향

Abstract

본 연구는 지방행정구역규모가 민주성과 효율성에 미치는 영향을 실증적으로 검증하는 것을 목적으로 한다. 이는 구역규모와 민주성 및 효율성의 관계에 관한 극심한 이론적·실증적 결과의 상충을 해소하고, 보다 적절한 이론의 제시 및 구역개편의 실천적 함의를 제시하기 위한 것이다. 이를 위해 본 연구는 민주성과 효율성을 균형적인 관점에서 접근하였고, 모집단을 연구대상으로 하여 일반화 가능성을 제고하였으며, 양자 간의 관계에 대한 보다 정교한 통계적 분석을 수행하였다. 분석을 위한 가설의 방향은 구역규모와 민주성 및 효율성의 관계에 관한 통념인 분리론과 통합론의 관점에서 각각 설정하였다. 즉 구역규모가 커지면 민주성은 낮아진다는 분리론과 구역규모가 커지면 효율성은 높아진다는 통합론의 방향으로 가설을 설정한 것이다. 이러한 가설을 검증하기 위해 우리나라 기초지방정부 230개 전체를 분석의 대상으로 선정하고, 통합회귀분석(Pooled OLS), 분해다항식모형(Fractional Polynomial)을 활용하여 분석하였다. 이러한 분석방법을 선정한 이유는 TSCS(Time-Series-Cross-Section) 자료의 특성과 독립변수와 종속변수 간의 비선형성을 고려한 것이다. 독립변수인 지방행정구역규모는 인구와 면적을 고려하였고, 종속변수인 민주성과 효율성은 각각 4가지 변수로 구성하였다. 지방차원의 민주주의 발달정도를 의미하는 민주성의 구성요소는 투표참여, 시민단체참여, 자원봉사참여, 행정정보공개청구수용을 선정하였다. 능률성과 효과성을 복합적으로 의미하는 효율성은 행정인력 효율성, 행정비용 효율성, 공공서비스총비용 효율성, 지역경제력을 선정하였다. 이와 함께 정치적 요인, 경제적 요인, 지역사회특성 요인을 통제변수로 포함시켰다. 구역규모가 민주성에 미치는 영향에 관한 분석결과는 다음과 같이 나타났다. 우선 규모변수 중 인구는 투표참여에는 L자형 곡선의 영향을, 시민단체참여와 자원봉사참여에는 음(-)의 영향을 미치는 것으로 나타났다. 면적은 투표참여에는 양(+)의 영향을, 자원봉사참여에만 음(-)의 영향을 미치고 있었다. 그러나 규모변수는 행정정보공개청구수용에는 특별한 영향을 미치지 않는 것으로 나타났다. 종합적으로 볼 때, 구역규모가 민주성에 미치는 영향은 인구는 음(-)의 영향, 면적은 혼합적 영향이라고 할 수 있다. 구역규모가 효율성에 미치는 영향에 관한 분석결과는 다음과 같이 나타났다. 우선 인구는 주민 1,000명당 공무원 수, 주민 1인당 일반행정비, 주민 1인당 총세출과는 유의미한 L자형 곡선관계를 이루고 있는 것으로 나타났다. 이는 일정 인구규모까지는 규모의 경제 효과가 나타나고 그 범위를 넘어서면 규모의 불경제 효과와 혼잡효과가 규모의 경제 효과를 상쇄시킨다는 점을 알려준다. 이 때 분기점은 인구규모로 약 20만명인 것으로 나타났다. 한편, 인구규모는 지역경제력에 선형 긍정 영향을 미치고 있었다. 면적은 주민 1,000명당 공무원 수, 주민 1인당 일반행정비, 주민 1인당 총세출을 증가시키는 것으로 나타나 효율성에는 부정적 영향을 미치는 것으로 나타났다. 그러나 면적은 지역경제력에는 긍정적 영향을 미치는 것으로 밝혀졌다. 분석결과를 종합적으로 볼 때, 구역규모와 민주성 및 효율성과 관련한 통념인 구역규모의 확장으로 인해 민주성은 훼손되고 효율성은 증진된다는 주장은 대체적으로 타당성이 인정된다고 판단된다. 추가적으로 본 연구는 시군구의 유형별 특수한 차이 검증과 다양한 정책함의의 도출을 위해 시군구별 분석을 수행하였다. 분석결과 시군구별 분기점의 차이가 존재함을 확인하였으며, 민주성과 효율성을 동시에 고려한 준최적규모로 시는 약 40만, 군은 약 10만, 구는 약 30만을 제시하였다. 이러한 분석결과를 바탕으로 다음과 같은 이론적·실천적 함의를 제시하였다. 이론적 함의로는 L자형 관계이론 제시, 면적규모가 효율성에 미치는 영향에 대한 논의의 필요성, 지방정부 협력론 연구의 필요성을 제시하였다. 실천적 함의로는 행정구역개편에 대한 시사점, 행정계층개편에 대한 시사점, 민주성과 효율성의 우선순위 논의에 대한 시사점, 구역개편의 정치성 및 주민선택권에 대한 시사점, 효율성 위주의 구역통합 진행 시 민주성의 확보방안에 대한 시사점을 논의하였다.

The purpose of this study is to examine the effect of the size of a local administrative district on democracy and efficiency empirically. In addition, this study aims to resolve theoretical and empirical contradictions regarding the relationship between district size and democracy and efficiency, and to suggest a better theory and practical implication for district reorganization. The hypothesis is settled on the following general ideas about district size and democracy and efficiency: fragmentation and consolidation. That is, if district size is bigger, then democracy is lower

also, if district size is bigger, then efficiency is higher. To examine these hypothesises, this study selects a basic local government as an analytical target and uses the Pooled OLS and Fractional Polynomial model. The reason for the use of this methodology is to consider the characteristic of the data and non-linear relationship between the independent variable and the dependent variable. The size of the local administrative district, which is an independent variable, consists of the population and the area. Democracy and efficiency, which are dependent variables, each consist of 4 variables. Democracy which means the level of local democratic development consists of voting participation, civic association participation, voluntary participation, granting requests for government information. Efficiency consists of administrative human efficiency, administrative cost efficiency, public service cost efficiency, and local economic power. Political factors, economic factors, and local characteristics factors were the control variables. The analytical result of the effect of the district size on democracy is as follows. Population has an L-curve effect on voting participation, and a negative effect on civic organization participation and voluntary participation. Area has a positive effect on voting participation and a negative effect on voluntary participation. Both size variables do not have an effect on granting requests for government information. Overall, the effect of the district size on democracy is that population has a negative effect and area has a mixed effect. The analytical result of the effect of the district size on efficiency is as follows. Population has significant L-curve effect on per 1,000 resident officials, per capita administrative cost, and per capita total cost. This means that economy of scale exists for a certain population size and diseconomy of size and chaotic effect countervail the economy of scale over a certain population size. The branch point is about a population of 200 thousand. Population size has a positive linear effect on local economic power. Area has a positive effect on per 1,000 resident officials, per capita administrative cost, and per capita total cost. This means area has a negative effect on efficiency

however, area has positive effect on local economic power. When considering the above mentioned overall results, the general idea that the district size has a negative effect on democracy and a positive effect on efficiency is generally accepted. Additionally, this study examines si·gun·gu data separately to find specific differences and draw various practical implications. The analytical results show that there is a clear difference in branch point. When considering democracy and efficiency together, the optimal size is as follows: si = 400,000, gun = 100,000, gu = 300,000. Finally, this study suggested theoretical and practical implications. The theoretical implications are L-curve theory, discussion about area effect on efficiency, and local government cooperation theory. The practical implications are on district reorganization, administrative level reorganization, district reorganization politics and resident choice, and securing democracy at the time of district consolidation.