정책프로그램의 목표모호성: 한국 중앙행정기관의 재정사업을 중심으로

Abstract

이 연구의 목적은 한국의 정책과정을 분석해서 경험적 목표모호성 이론과 공공관리 연구에 기여할 수 있는 함의를 도출하는 것이다. 우선 이 연구는 정책프로그램 목표모호성(policy program goal ambiguity)을 다차원적 구성개념으로 파악하고, 문헌연구를 통해 우선순위모호성(priority goal ambiguity), 평가적 모호성(evaluative goal ambiguity), 대상집단 모호성(target-population goal ambiguity)의 세 가지 차원의 개념으로 정의하였다. 이 중에서 대상집단 모호성은 경험적 목표모호성 이론의 범위를 확장하기 위해 이 연구에서 제시한 정책프로그램 목표모호성의 새로운 하위 차원이다. 세 가지 차원의 정책프로그램 목표모호성은 객관적 자료에 의해 측정하였고 수렴타당도, 판별타당도, 평정자간 신뢰도 검사를 통해 유의미한 수준의 구성타당도를 확인하였다. 다음으로 정책프로그램 목표모호성에 대한 이해를 진전시키기 위해 범주별 선행요인(antecedents)을 조사하였다. 이 요인들은 정치적 요인, 관리적 요인, 프로그램 요인의 세 가지 범주로 분류될 수 있다. 이 연구는 정치적 요인으로 정치적 요구의 복잡성(complexity of political mandates)과 정치적 주목도(political salience)를, 관리적 요인으로는 기획능력(planning capacity)과 관리능력(managerial capacity)을, 마지막으로 프로그램 요인으로 직접성(directness), 프로그램규모(program size) 및 예산의 변화를 선정해 구분하였다. 한국 중앙행정기관이 수행하는 정책프로그램 1,158개를 표본으로 선정해 다중회귀분석과 로지스틱 회귀분석을 수행한 결과에 따르면 각각의 선행요인들은 정책프로그램 목표모호성의 하위 차원별로 차별적인 관계가 있었다. 첫째, 정책프로그램에 대한 정치적 요구의 복잡성과 정치적 주목도 수준이 높고, 예산이 삭감되고 중앙정부가 직접 수행하는 정책프로그램일수록 우선순위 모호성의 수준이 높았다. 둘째, 기획능력의 수준이 낮고 중앙정부가 간접적으로 수행하는 정책프로그램일수록 평가적 모호성의 수준이 높았다. 셋째, 정치적 주목도 수준이 높고, 기획능력 수준이 높으며, 규모가 작은 정책프로그램일수록 대상집단 모호성이 발생할 확률이 높았다. 프로그램 성과(program performance)와 목표모호성의 관리(managing goal ambiguity)에 대한 보다 나은 이해를 위해, 이 연구는 프로그램 성과에 대한 정책프로그램 목표모호성의 영향을 분석하고 프로그램 재량(program discretion)의 조절효과를 탐구하였다. 다중회귀모형으로 한국 중앙행정기관이 수행한 1,158개의 정책프로그램을 분석한 결과에 따르면, 프로그램 성과에 영향을 미치는 주요 변수들을 통제했을 때에도 평가적 모호성과 대상집단 모호성은 목표달성도로 측정한 프로그램 성과에 부(-)의 영향을 미쳤다. 또한 위계적 회귀분석(hierarchical regression) 결과에 따르면 프로그램 재량의 조절효과 방향성은 정책프로그램 목표모호성의 하위 차원별로 다르게 나타났다. 프로그램 재량의 완충효과(buffering effect)는 우선순위 모호성과 평가적 모호성이 성과에 미치는 영향에 대해 정(+)의 방향성이 있었다. 반면에 대상집단 모호성이 성과에 미치는 영향에 대해서는 부(-)의 방향성을 보였다. 이 연구는 한국의 정책프로그램 집행과정을 분석해 경험적 목표모호성 이론의 타당성을 확인하고 정책프로그램 목표모호성의 새로운 하위차원을 추가하였다는 의의가 있다. 이 연구의 가장 중요한 기여는 프로그램 재량의 조절효과를 분석해 정책프로그램 목표모호성과 프로그램 성과의 관계에 대해 보다 정교한 설명을 제공한 것이다. 이에 더하여, 이 연구의 결과는 한국 공공부문의 성과관리에서 one-size fits all 전략의 한계와, 충분한 관리적 유연성(managerial flexibility)을 부여하되 결과(result)의 강조로 책무성(accountability)을 보장하도록 하는 성과관리 기본원리의 준수가 필요하다는 실천적 시사점을 제공한다.