사회자본이 참여의 제도화에 미치는 영향 - 지방정부의 주민참여제도를 중심으로 -

Abstract

본 연구는 사회자본의 역동성에 주목하여 제도화(institutionalization)의 주요한 요인이라는 점을 실증적으로 밝히고자 한다. 다시 말해 사회자본이 시민의 역량을 결집할 수 있는 새로운 형태의 참여제도의 도입의 중요한 원인이 된다는 것이다. 지금까지 사회자본과 참여이슈에 관한 연구들은 구성원의 개인적 수준의 사회자본과 개인적 참여행태와의 관계규명이 대부분이었다. 사회자본이 전통적으로 시민의 직접적 참여행위를 증가시킨다는 결과들은 비교적 쉽게 찾아볼 수 있다.(송경재, 2007

박희봉 외 8인, 2005). 시민들은 참여에 앞서 집단활동을 통해 자신의 노력이 실제 사회에 영향을 미칠 수 있다는 인식(정치효능감, political efficacy)를 얻고 대규모 공동체에 속해있다는 소속감을 획득한다. 정치효능감과 공동체에 대한 소속감이 실제 정치 참여를 증가시킨다는 주장은 이미 국·내학자들을 중심으로 정설로 받아들여지고 있다(김혜정, 2009). 단체가입을 통해 지역 현안에 대한 정보를 얻을 수 있고, 다른 형태의 참여를 촉진할 수 있는 것이다. 참여의 가장 유효한 예측 요인은 정치 조직 및 사회 조직에의 가입이라는 점을 보았을 때 사회자본의 참여 그 자체를 설명해 줄 수 있다. 그러나 이러한 논의들은 어디까지나 기존 제도를 통한 참여에 국한되었을 뿐 사회자본이 새로운 참여제도의 도입을 가져왔다는 주장으로까지 연결되지는 못하고 있다. 본 연구의 주장과 같이 사회자본이 참여를 제도화한다는 것은 참여 증진보다 한 단계 넘어서는 주장이다. 참여제도는 거버넌스의 참여주제들 간의 아이디어, 의견, 정보 교환을 안정적으로 보장하는 소통채널이다. 이때 참여의 제도화는 이러한 의사소통채널이 가시적으로 구현된 결과이다. 사회자본은 실제 시민사회와 공공부문의 관계구조를 변화시키는 주요 동인이 된다. 지역 내 사회자본은 집단 구성원들 간의 의견 불일치를 조정하는 대면과정에서 축적되며 이를 통해 배양된 상호이해와 갈등조정 능력은 공공부문과의 협력적 관계에 필요한 전문성을 신장시킨다. 따라서 사회자본은 시민사회의 역량강화와 이에 대한 공공부문의 신뢰형성을 가능케 하며 종국적으로는 시민의 참여할 수 있는 정부 내 정책결정과정의 영역을 확장시키게 된다. 따라서 사회자본이 높은 사회일수록 시민들이 공공의 의사결정에 적극적으로 참여하며 이 과정에서 축적된 민간과 공공 간 신뢰관계는 종전의 참여제도가 담보하지 못했던 제도적 의사결정과정이 가능해 진다. 본 연구는 사회자본 주민 참여의 제도화의 원인이 될 수 있음을 주장하기 위해서는 다음의 연구 쟁점을 체계적으로 다루고 있다. 첫째, 사회자본의 개념에 대해 상세히 기술하였다. 사회자본이 시민사회 그리고 시민성과 얼마나 관련성을 가지고 있는지를 확인하였다. 다음으로 사회자본의 속성이 고정불변한 사회의 문화적 특성(외생성)으로 주어지는 것인지, 아니면 시점에 따라 형성되고 소멸되는지(내생성)에 대해 살펴보았다. 마지막으로 다차원적인 속성을 가지고 있는 사회자본의 개념을 종합적으로 이해하고 이의 총량을 측정할 수 있는 지표를 선정하였다. 둘째, 사회자본이 참여의 제도화 요인과 얼마만큼의 독자적인 설명력을 제공해 줄 수 있는지 확인하였다. 행정학은 전통적으로 제도를 중·단기적으로 고정불변한 외생적 조건이라고 간주하며, 제도도입 요인은 주로 공공부문의 특성에 국한하고 있다. 따라서 사회자본이 종전에 논의되었던 제도화 요인과 얼마나 차별화된 역할을 담당할 수 있는지를 살펴보는 작업을 수행하였다. 셋째, 사회자본과 제도의 인과방향 설정과 이론화 작업을 시행하였다. 사회자본과 제도 간에는 인과관계가 양방향에서 나타나는 동시성(simultaneousity)이 발생한다. 그러므로 사회자본과 정부 역량 간 선순환적 관계를 주장하기 위해서는 사회자본이 제도 및 정부에 미친다는 인과관계의 방향성에 대한 이론적 논의를 깊이 있게 다뤄야 한다. 다음으로 사회자본이 어떻게 공공부문에 제도화에 영향을 미치는 실체성을 가지게 되었는지에 대한 상황조건을 고려하여 최종적으로 사회자본의 제도화 효과에 대한 이론을 정립하였다. 본 연구에서 핵심적인 문제의식은 사회자본이 실제 가져오는 제도적 변화가 민주적이며 시민성에 근거한 변화인지를 여부를 밝히는 것이다. 제도를 도입하는 주체는 지방정부이다. 지방정부가 주민과 얼마나 상호작용을 하려고 하는지에 대한 판단은 얼마나 참여를 제도화하여 보장하고 있는가? 그리고 어떠한 성격의 주민참여를 공식적으로 운용하고 있는가에 답함으로써 가능하다. 이에 선행연구의 내용을 종합하여, 사회자본이 참여의 제도화에 미치는 영향을 양적측면과 질적측면으로 구분하여 가설을 설정하였다. 분석의 대상이 되는 지방정부는 우리나라의 227개(2012년 기준) 기초지방정부이며, 1995년∼2014년의 시간적 범위 내의 지방정부의 참여제도 운영행태를 실증적으로 확인하였다. 실증 분석결과 사회자본은 기초지방정부에서 운영되고 있는 총 참여제도의 건수와 시민에게 더 큰 권한을 부여하는Ⅰ유형 제도의 비중을 유의미하게 증가시킨다. 이는 사회자본 변수의 내생성을 통제한 모형에서도 동일하게 확인되었다. 이는 시민사회 영역에 형체가 불분명한 채로 존재하고 있던 사회자본이 사실은 한 지역의 시민의식과 매우 밀접한 관계를 가지고 시민과 공공부문을 연결시켜주는 환경적 압력으로 작용한다는 점을 검증한 결과라고 할 수 있다. 참여제도는 정부의 결단에 의한 결과지만 이러한 결단에 영향을 미치는 것은 정부를 둘러싼 시민사회가 얼마나 해당 제도 운영에 기여할 수 있는지에 크게 좌우한다. 사회자본은 참여제도 도입의 원인이자, 이를 통해 실제 지역 내 정책 현안을 해결하기 위한 도구로서 작용한다. 특히 한국의 사회자본이 참여의 제도화의 양적·질적 심화를 가져왔다는 점은 사회자본의 긍정적 기능이 서구에만 해당하는 것이 아니라 점을 시사한다. 다만 본 연구에도 다음과 같은 이유로 한계가 존재한다. 자료 수집의 접근성 문제로 사회자본을 측정할 수 있는 적합한 지표가 존재함에도 불구하고 이를 이용하지 못했다. 실제 구성원의 인식적 속성을 반영하는 지표를 확보하지 못했기 때문에 행태적으로 관찰가능성 지역의 특성만을 제한적으로 반영하고 있다. 따라서 사회자본 각 세부차원별 구성개념타당성이 낮을 가능성이 높다. 계량분석과 더불어 지방정부 유형별로 사회자본의 세부지표의 요인부하량이 어떻게 달라지고 있으며 이것이 실제 제도화 양상에 어떻게 영향을 미치는지를 논의하였으나 보다 깊이 있는 설명은 특정 사례에 대한 질적인 보완이 있어야 가능할 것이다. 또한 사회자본이 사회의 바람직한 결과를 가져올 것이라는 암묵적인 가정에 동의하고 있다는 점에서 지나치게 낙관적으로 사회자본의 효과를 전망하고 있다. 사회자본이 주민참여의 제도화를 가져왔지만 이것이 실제 지방정부의 성과제고 및 반응성 제고의 효과를 가져오는지에 대해서는 속단할 수 없다. 실제 단체장이 직면하고 있는 지방정부의 환경적 압력을 고려해보면, 시민사회가 언제나 합리적으로 바람직한 정책 대안을 제시하지는 못한다. 시민단체의 의견을 균형 있는 시각에서 시정에 반영하기보다, 시민단체에 떠밀리 듯 중요한 사안을 결정하는 일도 빈번하게 발생한다. 이 경우 사회자본이 제도화 한 참여가 부정적인 결과를 가져올 가능성이 높다. 이상의 논의를 종합하면 향후 연구방향은 사회자본의 제도화의 실제 과정에 대한 인과경로의 분석과 함께, 제도화 이후 실제 지방정부가 어떻게 달라졌는지를 확인하는 데에 집중해야 할 것이다.