부처 예산과정에 대한 장관의 영향과 전략에 관한 연구

Abstract

본 연구의 목적은 한국의 예산과정에서 장관의 영향과 역할을 규명하는데 있다. 정치적 피임명자인 장관은 대통령의 국정운영 동반자이자 부처의 최고관리자로서의 역할을 한다. 이러한 장관의 이중적 지위는 정치적 반응성과 행정적 능력을 요구하며, 이는 곧 정치와 행정의 중간지대에 놓이게 된다는 것을 의미한다. 또한 예산과정 역시 행정적 합리성과 정치성을 함께 가지는 정치와 행정의 중간 영역에 있다. 따라서 장관이 예산과정에서 마주하게 되는 현실은 정치나 행정 어느 하나만으로 해결하기 어려운 과제이다. 하지만 이 둘을 연결하는 연구는 찾아보기 힘든데, 이 문제에 대한 인식이 바로 이 연구의 시작점이 되었다. 정책을 수행하기 위한 전제조건으로서 예산을 확보하는 것은 장관의 중요한 관리 영역의 하나이며, 예산과정에서 장관은 의미 있는 행위자이다. 그럼에도 불구하고, 양자를 연결하는 연구는 장관연구나 예산연구에서 빠져있다. 실제 여러 장관들이 재임시절에 가장 어려웠던 과제로 예산을 확보하는 것이었다고 회고하고 있고, 공무원들이 정책을 집행할 때 가장 큰 문제로 꼽는 인력과 예산의 문제는 결국 부처의 예산확보로 연결된다. 본 연구는 정치적 피임명자로서 대통령을 대신하여 부처의 정책을 관할하고 부처의 관리자 역할을 하는 장관이 부처의 예산확보에 어떠한 영향을 미치는지, 그리고 구체적인 예산과정에서 이들이 어떠한 역할을 하는지를 살펴보고자 하였다. 이러한 문제의식을 바탕으로 본 연구에서는 다음의 세 가지 연구문제를 제시하고, 이에 대한 해답을 찾아가고 있다. 첫째, 어떤 장관이 예산을 잘 확보하는가? 이다. 여기에 대한 의문은 선행연구에서 제시되는 관료제 내지 관료로 통칭되는 부처들이 대체로 예산극대화를 하려는 태도를 가진다는 기존 논의가 논리적 전제가 된다. 예산을 확보하려 한다면 과연 어떤 전직과 경험을 가진 장관들이 부처의 예산확보에 유리한가를 살펴보기 위한 것이다. 둘째, 장관이 예산에 대해 가지는 동기와 장관의 경험에 따라서 예산확보 전략이 달라지는가? 이다. 이러한 질문은 예산극대화의 논리가 실제 장관들의 행태에도 그대로 이어질 것인가에 대한 의문으로부터 시작된다. 장관은 부처를 관리하는 최고 관리자이기도 하지만, 대통령과 국정운영을 함께 책임지는 정치적 동반자이기도 하다. 따라서 무조건 예산을 늘리려고 하는 것이 아니라 장관에 따라서 예산확보의 동기가 강한 경우와 그렇지 않은 경우 이들의 태도나 전략이 달라질 수 있다. 예산확보의 동기가 강한 경우라고 하더라고 장관이 가지는 경험으로부터 나오는 자원에 따라서 구사할 수 있는 예산전략은 다르게 나타날 수 있다. 셋째, 그렇다면 과연 장관은 예산과정에서 대통령 국정운영의 대리인인가 부처의 관리인인가? 이다. 이 질문은 두 번째 질문에서 파생되는 것인데, 예산에 대해서 판단하는 전반적인 기준이 부처 자체의 이익을 위해서 판단하는지 아니면 국정운영의 전반을 고려하면서 판단하는지의 질문이다. 첫 번째 연구문제를 해결하기 위해서는 역대 정권별 장관에 대한 정보를 수집하고, 부처 및 국회의 예산 관련 자료를 수집하여 이를 활용하여 양적 분석을 진행하였다. 양적 분석에서는 부처의 예산 변동을 보여주는 종속변수별로 패널모형을 구성하여 장관의 전직과 경험을 중심으로 한 변수와의 관계를 살펴보았다. 세부 가설은 정부 내부 과정에서는 관료가 유리하고, 대국회 과정인 국회 심의과정에서는 정치인이 유리할 것이라고 보았다. 하지만 분석결과는 가설의 일부는 지지했지만 그렇지 못한 경우도 있었다. 또한 장관의 경험에 따라서 관료적 경험‧정치적 경험‧전문적 경험에 대한 변수의 영향은 다음과 같았다. 먼저 경제부처에 근무한 경험이 있는 경우가 유의미한 영향을 미치는 경우가 있었으며, 정치적 경험에서는 대선 캠프나 인수위의 참여 여부는 영향을 미치는 경우가 있었으나 유의미한 변수가 많이 도출되지는 않았다. 전문가 출신 중에서 해당 부처의 정책과 관련성이 큰 경험을 한 전문적 경험이 있는 장관들의 경우에는 예산확보에 긍정적인 영향을 미치는 것으로 나타났다. 통제변수 중에서는 예산국회의 시정연설을 내용분석 하여 구성한 대통령의 정책의지를 변수가 유의미한 영향을 보여주는 결과가 여러 모형에서 도출되었다. 이러한 양적 분석결과들을 통하여 장관의 전직과 경험이 부처의 예산확보에 영향을 미친다는 증거들을 일부 발견하기는 하였으나, 자료상의 한계로 인하여 평균적인 경향을 보여주는 정도였다는 점에서 한계가 있었다. 또한 이러한 양적 분석은 장관들이 기존의 선행연구에서 관료 내지 관료제의 행태라고 통칭되는 일종의 예산을 극대화하려는 의도를 가지고 있음을 전제로 하고 진행된 것인데, 이 부분 역시 장관이라는 위치가 가지는 특수성으로 인하여 반드시 그렇지 않을 가능성도 배제하기 어렵다는 문제를 제기할 수 있다. 두 번째, 세 번째 연구문제를 해결하기 위해서는 역대 장관에 대한 심층인터뷰‧포럼 강연 대담‧언론기사 등의 자료를 활용한 질적 연구를 진행하였다. 보다 구체적으로 장관들의 예산에 대한 동기와 이들의 전략을 살펴보기 위하여 장관의 전직과 경험을 조합하고, 장관들의 예산에 대한 동기와 대통령과의 관계를 조합하여 몇 가지 유형의 장관을 유형화한 후 이를 대표할 만한 사례를 도출하였다. 이들을 대상으로 예산과정에서 이들이 어떠한 전략을 보이고 있는지를 살펴보았다. 예산전략에 관한 Wildavsky (2004: 57-67)나 Mikesell (2007: 64-69)의 연구에서는 부처 단위에서 포괄적‧이론적으로 가능한 전략을 보여주었다면, 본 연구에서는 그들의 논의를 보다 구체적으로 시공간을 한정하여 실제로 현장에서 나타난 전략을 보여주었다고 볼 수 있다. 또한 장관들이 부처의 이익을 대변하는 대리인으로서 역할을 하는지(이럴 경우 대체로 부처 관료들의 입장처럼 예산 극대화를 추구할 가능성이 높아지게 된다), 그렇지 않고 국정 전반을 고려하는 태도를 보일지도 살펴보았다. 사례분석에서는 장관들이 예산에 대해 가지는 동기는 대체로 예산을 확보하려는 태도를 보였지만 그렇지 않은 경우도 있다는 것을 확인할 수 있었다. 그렇지 않은 태도를 가진 경우는 부처의 사업예산이 크지 않아서 신경 쓸 필요가 없거나, 해당 부처의 업무가 정권의 성격과 맞물려서 어느 정도 지지를 받는 경우(대통령의 지지일수도 있음)가 일부 나타났다. 또한 이들은 특별히 부처 예산에 대해서 신경을 쓰지 않았는데, 이러한 태도의 기저에는 국회 심의과정에서 나타나는 정치성에 대한 일종의 회의감 때문인 것으로 볼 수 있다. 이들은 대체로 예산편성 과정에서는 관료들에게 위임하고 대체로 무관심한 경향을 보이는 것으로 나타났다. 부처 예산에 대해서 신경을 쓰는 장관이라고 하더라도 이들이 보이는 행태와 전략은 다르게 나타났다. 먼저 관료 출신 장관은 상대적으로 예산편성이나 정부 내부의 심의과정(예: 재원배분회의나 기획재정부에 대한 설득)에 치중을 하는 반면, 정치인 출신들은 편성은 대체로 위임하고 기획재정부 장관에 대한 설득이나 거래, 국회 심의과정에서의 역할에 적극적이라는 것을 확인할 수 있었다. 또한 관료 출신 장관의 경우에는 예산편성에서는 정기적으로 돌아가는 일에 대해서는 실무진선에서 중요한 정책과제나 신규 사업의 경우에는 장관 자신이 챙기는 이원적 접근 전략을 보여주었으며, 기획재정부를 상대할 때도 장관들만이 아닌 계층별 담당 설득 전략과 예산실장에게 이야기하고 다시 장관에게 이야기하는 중복 설득 전략을 보여주었다. 정치인 출신 장관의 경우에는 예결위 소위회의에서의 발언을 일종의 증거로 남김으로서 전체회의에서 한번이라도 더 거론되게 만드는 전략(예결위 소위회의 발언기록 남기기)을 제시했고, 기획재정부 장관이나 청와대 인사들을 대상으로 지지를 호소하는 친필 서신을 쓰는 방식을 보여주었다. 전문가 출신 장관들의 경우에는 예산에 아예 관심이 없거나 신경을 많이 쓰는 경우로 같은 부처임에도 불구하고 극과 극의 모습을 보이기도 했다. 관심을 많이 가져서 사업을 추가로 수행하려고 하는 경우에는 부처 내부의 예산 편성을 위한 정책 내지 사업을 구체화하는데 주력하고, 이를 대통령이 참석하는 업무 보고 등 장관들이 참석하는 회의에서 대통령으로부터의 칭찬과 지지를 얻어냈었는데, 이러한 특징적인 전략들은 장관이 재임 전에 쌓은 부처 관련 정책에 대한 전문성이 발휘된 것으로 평가할 수 있다. 정치인으로 대통령과의 관계도 가까웠던 장관의 사례에서는 예산편성은 실무진에 맡기고, 상임위나 예결위 위원들에게 설득을 하는 과정은 선수가 높음에도 불구하고 후배 의원들에게 자세를 낮추어 접근하는 방식(자세 낮추기 전략)을 보여주었다. 전문가 출신의 대통령의 신임이 높았던 장관은 부처의 예산이 당시에 증액되는 추세였는데, 이를 유지하기 위하여 자신이 청와대의 정책실장으로 있을 때 자신의 관할이었던 기획예산처와의 기존 관계를 이용하여 접근하고, 정책위의장과 예결위 위원들을 집중적으로 공략하는 전략을 사용하였다. 마지막으로 누구의 대리인인가에 대한 분석에서는 한국의 장관들은 대체로 전직에 크게 상관없이 대통령의 협력자 내지는 충실한 대리인으로서 인식하고 있는 것으로 나타났다. 일부 장관의 경우에는 예산을 확보하기 위해서 엄청난 노력을 하면서도 관료들에 대해서는 절대 많이 요구하지 말고 필요한 만큼 요구하라는 요구를 하고 있는데, 이러한 태도는 전형적으로 국정운영의 전반적인 고려를 하는 것으로 볼 수 있다. 이러한 연구결과는 기존의 선행연구에서 빠져있었던 예산과정에서의 장관의 영향과 역할을 규명하였다는 점에서 의미가 있을 것이다. 또한 장관이 예산과정에서 미치는 영향이 의미가 있는 만큼 이들이 국가 운영을 위한 재원배분활동에서 적극적으로 자신의 정책적 전문성을 발휘하기 위한 제도적인 뒷받침이 진행되어야 한다는 시사점을 제시한다. 분석된 연구결과를 종합적으로 검토하면, 장관이 부처 예산의 확보에 평균적으로 미치는 영향도 무시할 수 없으며, 현장에서의 역할 역시 매우 구체적인 노력을 하고 있다는 것을 확인할 수 있다. 그렇다면 이들이 예산과정에서 미치는 영향을 긍정적으로 활용하기 위한 제도적인 방향을 모색할 필요가 있을 것이다. 본 연구에서는 이를 위한 방안으로 국가재정전략회의(국가재원배분회의)를 활성화시키고 보다 공개적으로 운영하는 방식과 국회 예산결산특별위원회의 운영에서의 개선을 제시하고 있다.