지방정부의 환경규제집행 영향요인 연구

Abstract

2012년 9월 구미에서 발생한 불산 누출사고를 비롯한 잇따른 환경오염사고로 환경오염물질배출업소 관리의 중요성이 대두되고 있다. 환경사고에 따른 피해는 단기적인 금전적 손해에 그치지 않고, 장기적으로는 지역주민의 생존권을 위협하며, 환경사고 전과 같은 상태로 회복시키는 데는 상당한 시간이 소요되거나 회복이 불가능해지기도 한다. 따라서 환경오염사고를 사전에 예방하기 위해서는 환경오염물질배출업소에 대한 지속적이고 체계적인 관리가 중요하다. 그럼에도 불구하고 지금까지는 환경관리를 둘러싼 체계적인 논의가 이루어지지 못하였고, 환경사고로 인한 피해가 발생하고 나서야 비로소 해결방안에 대한 논의가 이루어져오고 있다. 일찍이 하스켈(Haskell)과 프라이스(Price)는 국가의 환경관리체제를 결정하기 위해 고려해야 할 몇 가지 사항을 제안한 바 있다. 이 중에서의사결정의 집권화와 분권화에 대한 문제와중앙정부와 지방정부간 책임과 권한 배분의 문제는 분권화의 필요성이 적극적으로 제기되고 있는 한국에서 중요하게 논의될 필요가 있다. 한국에서의 일반적인 분권화 논의는 1995년 지방선거를 전후로 더욱 활발히 논의되었으며, 분권화가 민주주의 실천의 명제처럼 고려되었다. 그러나 환경관리에 있어서도 이러한 일반론이 그대로 적용될 것인지에 대해서는 심도 있는 논의가 필요하다. 환경에 대한 분권화와 집권화 문제에 대해서는 의견의 대립이 있다. 먼저 환경문제는 입지고정적(location-specific)인 지리적 특수성으로 인해 지역으로의 분권화가 타당하다는 주장이 있는 반면, 환경문제의 광역성으로 인해 행정 구역범위를 벗어나는 문제가 빈번하게 발생하므로 중앙집권적으로 관리하는 것이 더 효율적이라는 주장도 있다. 이러한 논쟁을 반영하듯 한국에서 배출업소의 환경관리 권한에 대한 지도․단속 권한을 둘러싼 중앙정부와 지방정부 간의 집권화와 분권화 논의가 지금까지도 계속되고 있다. 문제는 환경규제권한의 변화가 환경체계의 효율성 담보를 위하여 고민과 철저한 검증을 바탕으로 하지 않고 당시 환경오염사고를 둘러싸고 이루어진 것이다. 따라서 환경규제집행의 효율적인 체계에 대한 논리적 검증이 필요하다. 더욱이 2013년 5월 24일부터 배출오염위반행위의 처분 권한을 환경부 장관에서 시․도지사로 완전히 이양되는 것으로 개정된 상황에서 환경규제의 집행 집권화 및 분권화에 대한 실증적인 연구는 그 어느 때 보다 절실하다. 본 연구는 구체적으로 세 가지 연구 문제에 답하고자 한다. 첫째, 환경규제권한을 분권화하는 것이 환경규제집행에 어떤 영향을 미칠 것인가? 둘째, 환경규제집행의 권한을 분권화한 이후 지방정부는 어떠한 집행구조를 선택할 것인가? 셋째, 지방정부의 집행구조 선택이 환경규제집행에 어떠한 영향을 미치는가? 본 연구는 1998년부터 2010년까지 16개 광역시·도의 대기오염물질 배출업소에 대한 규제집행사례 바탕으로 연구 질문에 답해보고자 한다. 주된 연구의 방법으로는 데이터를 활용한 계량적이고 통계적인 방법을 사용하고자 한다. 특히 16개 광역시·도의 분권화 전·후를 비교하기 위하여 연도 단위의 데이터와 횡단면 데이터를 모두 활용하여 패널데이터를 구축하여 분석하였다. 또한 계량적 분석방법만으로는 파악하기 힘든 맥락적인 이해를 위해서 문헌자료에 대한 분석과 인터뷰 등의 질적 연구방법을 보완적으로 활용하였다. 또한 지방정부의 집행구조 선택의 배경을 살펴보기 위하여 16개 광역시·도의회 홈페이지에서 제공되는 회의록 및 위임당시의 언론자료를 검토하고, 집행구조를 확인하기 위하여 16개 시·도의 사무위임조례 및 규칙을 검토하였다. 분석결과, 먼저 대기오염물질배출업소 단속에 대한 위반업소로 적발된 건수의 비율인 단속적발률은 분권화 이후 통계적으로 유의미하게 감소한 것으로 나타났다. 또한 대기오염물질배출업소의 단속에 대한 조업정지, 사용중지, 폐쇄명령과 같이 상대적으로 중한 처벌에 대한 비율인 강한처분율 역시 분권화 이후 감소하는 것으로 확인되었다. 즉, 규제권한에 대한 분권화가 환경규제집행의 수준과 강도를 모두 감소시키고 있는 것을 확인하였으며, 이는 분권화로 인한 환경규제집행의 수준이 낮아진 것으로 나타났다. 다음으로 규제권한의 분권화 이후 지방정부가 환경규제를 집행하기 위하여 어떤 구조를 선택하고 있으며, 이것이 집행에 미치는 영향을 살펴보았다. 지방정부가 환경규제를 위한 집행구조를 선택하는 과정은 지방정부의 상황에 따라 개별적 요인들이 작용하고 있었다. 먼저 배출업소에서 발생하는 환경오염물질로 인한 민원 등이 많이 제기되고, 배출업소에 대한 관리가 지방정부의 중요한 관심사항이 되는 지방정부의 경우에는 광역정부가 대부분의 배출업소를 직접 관리하는 구조가 선택되고 있었다. 또한 시의회에서 대기오염물질 배출업소에 대한 관리에 대한 관심을 가지고, 기초지방정부로의 재위임할 경우 관리․감독이 부실해 질 것을 우려할 경우에도 규제권한을 기초지방자치단체로 재위임하지 않는 집행구조를 선택하기도 하였다. 이러한 다양한 배경을 바탕으로 지방정부의 집행구조는 4가지 유형으로 분류해 볼 수 있었다. 마지막으로 집행구조의 선택이 환경규제에 미치는 영향을 살펴보았는데, 먼저 전체 유형 중에서 광역시가 산업단지 내는 물론 산업단지 외의 배출량이 많은 배출업소에 대한 지도·단속을 하고 있는 유형1의 경우와 산업단지 내·외와 상관없이 대기오염물질 배출량을 기준으로 배출량이 많은 업체를 광역이 담당하고 있는 유형4의 경우에는 규제권한의 분권화 이후 통계적으로 유의미하게 적발건수가 증가하는 것으로 나타났다. 특히, 유형4의 경우에 16개 광역시·도에 대한 평균적인 분권화 효과 결과는 반대로 단속적발률이 분권화 이후에 증가하는 것으로 나타났는데, 전체 지방정부의 평균적인 분권화 효과와는 다르게 집행구조를 어떻게 선택하는지에 따라서 환경규제집행이 다를 수 있음을 시사한다. 또한 상대적으로 전체를 재위임하는 경우에 환경규제집행이 적극적으로 이루어지지 않는 것으로 나타났다. 이는 분권화 이후 기초지방자치단체가 환경규제의 집행권한자가 될 경우에 환경규제집행의 효과성을 담보하지 못한다는 것을 의미한다. 또한 지방정부의 집행자원과 관련해서는 재정적 자원과 지방자치단체장의 리더십이 환경규제집행에 영향을 미치는 중요한 요인으로 나타났다. 이를 통해 환경규제를 분권화 하면서 중앙정부의 재정적인 지원이 이루어지지 않은 상황에서 재정자립도가 환경규제를 위한 중요한 변수로 고려된다는 것을 확인할 수 있다. 또한 지방정부에서 지방자치단체장의 리더십 역시 선행연구에서 지적한 바와 마찬가지로 환경규제집행에 중요한 요인임이 확인되었다. 그리고 규제 대상 집단의 영향력이 클수록 이론과는 반대로 적발건수와 강한처분율이 감소하는 것으로 나타났다. 반면, 환경관련단체의 영향력과 지방정부에 대한 시의회의 견제 수준이 높을수록 단속적발률이 높아지는 것으로 나타나고 있어, 환경단체와 시의회가 환경규제와 관련한 주요한 요인으로 고려될 수 있음을 확인하였다. 그리고 한 지방정부가 전년도 전체 지방정부의 환경규제집행이 더 활발히 이루어졌을 경우에 차기년도에도 환경규제집행이 적극적으로 이루어지는 것으로 나타났다. 또한 지역의 경제적 수준이 높은 지역일수록 대기오염물질배출업소에 대한 위반업소 적발건수가 감소하는 것으로 나타났다. 이는 지역의 여유적인 부가 환경규제로 이어지지 못하고 있음을 확인할 수 있다. 환경규제권한의 분권화 이후에 환경규제가 오히려 소극적으로 이루어지고 있는 것으로 나타났는데, 이는 분권화에 대한 일반적인 명제가 환경규제의 집행과 관련해서는 반드시 타당하지 않을 수 있음을 보여준다. 그리고 환경에 대한 규제권한을 지방으로 분권화 이후 나타날 수 있는 포획현상을 확인할 수는 없었으며, 오히려 이론과는 반대되는 결과가 도출되었다. 이는 한국적 상황에서 다수의 환경오염물질배출업소가 영세성을 가지고 있어 미국에서의 실증연구에서 나타나고 있는 포획 현상이 확인되지 않을 수 있음을 시사한다. 또한 사무가 위임되었으나 별도의 교부금이 지급되지 않았기 때문에, 지방정부의 자주적인 재원이 풍부한 지방정부가 보다 적극적으로 환경규제를 할 수 있었을 것으로 보인다. 따라서 환경규제권한을 지방정부로 분권화하는 과정에서 권한만을 위임할 것이 아니라 규제에 필요한 재정적인 자원이 함께 고려될 필요가 있음을 시사한다. 또한 분권화된 상황에서 지방자치단체장이 환경문제에 대한 지속적이고 적극적인 관심을 가질 수 있는 유인장치가 마련될 필요가 있을 것이다. 그리고 본 연구를 통해 선행연구에서 고려하고 있지 못한 지방정부의 집행구조 선택이 환경규제에 미치는 영향을 확인하였다. 앞서 본 것과 같이 평균적인 지방정부의 규제집행수준과 강도는 약화된 것으로 나타났으나, 지방자치단체가 어떠한 집행구조를 선택하였는지에 따라 다른 양상을 나타내는 것을 확인할 수 있었다. 즉, 광역시·도가 많은 양의 오염물질을 배출하는 1~3종 배출업소를 담당하거나 배출업소가 집적화되어 있는 산업단지 내 만을 담당하는 구조를 선택한 지방정부가 상대적으로 환경규제에 적극적인 것을 확인된 반면, 기초지방자치단체로 배출업소에 대한 규제업무를 모두 위임한 지방정부는 환경규제에 대한 강도가 상대적으로 낮은 것으로 나타났다. 이러한 연구 결과는 중앙정부가 지방정부로 규제권한을 분권화 한 이후에 지방정부의 집행구조에 관심을 가질 필요가 있다는 것을 의미한다. 광역지방정부는 자신의 환경규제 역량은 물론 기초지방자치단체의 역량을 종합적으로 고려하여 가장 효율적인 집행구조에 대한 적극적인 재검토가 필요함을 시사한다.

The purpose of this study is to solve three issues. The first issue is to achieve more efficient enforcement of environmental regulations since enforcement was decentralized. The second issue is to choose an implementation structure for local government. The third issue is to examine the effects of policy enforcement on the implementation structure. The first research issue relates to the discussion on government centralization and decentralization. In general, there are always opposing arguments about the impact of decentralization on environmental policy regulation. One opinion is that environmental issues should be controlled by local authorities because of the geographical particularities. The opposing view is that environmental regulation is most effectively carried out by a centralized bureaucracy because it has a wider jurisdiction. The debate over regulatory authority and the crackdown on emissions trading entities has been going on between central and local governments now for thirty years. The problem has been that continual changes in environmental regulatory enforcement authority have not been conducted through proper deliberation and verification, but have focused too closely on short-term environmental contamination concerns. According to the Atmospheric Environment Conservation Act, under the new mandate which shall become effective from May 24, 2013, disposal of pollutant emissions shall be completely devolved from the Ministry of Environment to local government. Therefore, empirical studies are required to find how to achieve the efficient and effective enforcement of environmental regulation. As for the second issue, all research studies on decentralization have only examined the impact of enforcement resources or environmental factors. Therefore, a new study needs to be commissioned to examine local government response to these issues. Regarding the third issue, this study intends to quantify how the choice of implementation structure influences how policy is carried out. In other words, since previous studies have not looked into implementation structures thoroughly enough, this study focuses on how local governments are impacted by the decision to rescind enforcement authority to the Ministry of Environment. This study used data-gathering tools for quantitative research. I conducted research on the impact of decentralization on sixteen metropolitan provinces and cities, both before and after the decision, focusing on the instructions and the results of the crackdown on emission entities under the sixteen local governments from 1998 to 2010. Since it is difficult to assess the complex relationship between central and local governments using quantitative data, I also looked at agendas, city home pages, various pieces of literature, and interviews with authorities from the sixteen provinces. This information gave me a deeper and more nuanced sense of the issues at stake. My findings were as follows. First, when I inquired into how decentralization has affected policy enforcement, I found that the crackdown detection rate had decreased significantly. This indicates that decentralization led to a decreased level of regulatory effectiveness. In addition, decentralization reduced the disposal rate, indicating a reduced quality of control standards as well. Although it was assumed that there would be no change in regulatory effectiveness after decentralization, the opposite was found to be true. Different implementation structures were chosen in each of the sixteen metropolitan provinces and cities, and these selections were shown to have a significant impact on environmental regulation. In other words, I was able to confirm that results differed depending on which implementation structure local governments chose. I found that the most ably carried out enforcement in the provinces and cities I looked at dealt only with Grade 1 to Grade 3-level emission entities or took charge only of inner-industrial complexes. As to the effectiveness of environmental regulation enforcement, I found that decentralization resulted in the lowest enforcement rates. In addition to these variables, the financial resources and the leadership of the heads of local governments turned out to be critical factors for the effectiveness of regulation enforcement as well as the rate of enforcement. The influence of the regulation target group was found to have a significant influence on the numbers of violations discovered and the rate of effective disposal of contaminants. However, these results did not support my hypothesis. That is, the impact of the regulation was veiled, which indicates that smaller emission entities in Korea might not have as strong a response as American emission entities. The influence of environmental organizations seemed to increase the rate of detection for crackdowns, and city council control was also seen as a significant factor in the increase of both crackdowns and effective disposal of contaminants. As for the competition of environment regulation enforcement among local governments for the coming year, the level and effectiveness of regulations were both seen to be higher than average for local governments opposed to the theory. Regarding enforcement resources, the financial independence of local governments and the leadership of the heads of local governments turned out to be very important factors. Higher financial independence led to higher rates of detection and effective disposal, indicating that better finances will lead to higher enforcement capability. However, there is no financial support for the local authorities, although the administration responsibility is delegated to the local authorities.