학교운영위원회 도입과 정착 과정 분석: 정책차용과 맥락화

Abstract

본 연구의 목적은 학교운영위원회 정책 차용과 맥락화 과정을 분석하는 것이다. 현재 우리나라를 비롯한 각국은 교육개혁을 추진할 때, 다른 나라로부터 배우거나 빌려오는 등의 행위를 통해 국제적 관점에서 교육 개혁안을 만드는 것이 필수불가결한 것으로 간주하고 있다(Phillips, 2000

Steiner-Khamsi, 2004a). 특히, 한국을 포함한 동아시아의 경우, 서구 문화 제국주의의 역사적 소산 아래 영미권의 교육정책이 마치 국제적 기준 혹은 글로벌 트렌드 인 양 자국의 교육정책의 기준으로 삼고 있다(신현석, 이준희, 정용주, 2013

Takayama & Apple, 2008). 우리나라의 문민정부의 5·31 교육개혁에서도 영미권 국가의 교육정책과 담론이 5·31 교육개혁의 여러 과제들에 상당 부분 영향을 미쳤다(성열관, 2010). 그 중에서도 교육개혁의 꽃이라는 별칭을 얻은 학교운영위원회 정책은 여러 연구들(김용일, 1996, 1998

손승남, 2001

양승실, 2000)과 5·31 교육개혁 참고자료집(1995)에서 영미권 제도를 참고했다고 알려져 있다. 그러나 그것의 정책 차용 과정 및 양상과 우리나라 맥락에서 어떻게 변용되어 사용되는지에 관한 연구는 전무한 실정이었다. 따라서 본 연구는 학교운영위원회 정책의 차용과 맥락화 과정을 분석하고 이를 바탕으로 정책적 시사점을 도출하고자 하는 목적을 가진 연구이다. 이를 위해 연구문제는 다음과 같다. 첫째, 학교운영위원회 정책 도입 및 수립 과정에서 정책 차용이 어떻게 나타났는가? 둘째, 학교운영위원회 정책의 맥락화 과정과 그 배경은 무엇인가? 연구문제를 구체적으로 살펴보면 정책 차용 양상을 살펴보기 위해서 먼저 학교운영위원회 정책이 등장하게 된 배경을 살펴보았고 이를 정책 차용의 관점에서 해석될 수 있는지 진단하였다. 이를 토대로 구체적으로 학교운영위원회 정책 차용 양상을 성열관(2010)과 Dolowitz와 Marsh(2000)의 모형을 수정한 연구 분석틀에 의해 해석했다. 연구방법으로는 문헌 연구와 면담의 기법을 사용했다. 사용된 문헌들로는 우선적으로 5·31 교육개혁과 관련된 공식적인 자료를 활용했고 2차 자료로써 정부 출연연구소와 정부 기관의 연구보고서, 학술저널의 논문, 언론 보도자료 등을 분석하였다. 면담을 위해서는 1995년부터 1996년까지 학교운영위원회 정책에 직접적으로 관여하였던 당시 사무관들과 당시는 교사였고 현재는 교장으로서 학교운영위원회 정책 도입 초기부터 관심 있게 지켜 본 교장들을 대상으로 하였다. 연구 결과에 따르면, 학교운영위원회는 국내에서 교육민주화, 학교자치, 지방교육자치, 학교단위 책임경영 등과 같은 일련의 논의가 지속되면서 우리나라에서도 학부모, 교사, 지역사회 인사 등 교육관련 주체가 함께 학교운영 방안에 대해 협의하는 장을 마련할 암묵적 필요성과 단위학교의 학부모 조직이 가지고 있던 문제점 등을 해결하기 위한 기구의 필요성이 대두되는 시점에 교육개혁안에서 처음 등장하였다. 교육개혁안을 구상할 당시와 정부에서 정책으로 구체화시는 과정에서 정책 차용이 일어났는데 본 연구에서 상정하는 정책 차용의 개념이 외국의 정책을 무분별하게 베껴오는 현상만을 가리키는 부정적 개념이 아닌 국가 간 정책이 이동하는 현상과 자국 내부에 맞게 변용되어 가는 현상을 가리키는 중립적인 개념인 바, 본 연구에서는 학교운영위원회 정책은 차용되었다고 판단하였다. 학교운영위원회 정책은 총 2번에 걸쳐서 차용이 이루어졌는데, 첫째는 5·31 교육개혁 당시 교육개혁위원회 위원들에 의해 이루어졌으며, 둘째는 교육부에서 실제 정책으로 구체화되는 시기에 교육부 관료들에 의해 일어났다. 또한, 학교운영위원회 정책이 차용되는 기간은 비교적 단기간에 걸쳐서 압축적으로 진행되었다. 한편, 우리나라 학교운영위원회 정책은 미국, 일본, 독일, 영국 등 여러 나라의 학교운영위원회와 비슷한 단위학교 의사결정 기구에 관한 사례들을 참고하였으나, 지방교육자치가 가장 활발하다고 알려진 영국의 학교운영위원회(School Governing Body)를 이상적인 모델로 삼고자 하였다. 정책 차용의 정도는 처음 교육개혁위원회에서 제안될 당시에는 구체화되지 않은 상태로 대략적인 아이디어 수준에서 제안된 상태였으므로 영감(inspiration)의 수준에서 차용되었으나, 교육부에서 실제 정책으로 구체화되는 과정에서 여러 나라 정책의 공통된 속성을 혼합(combination)하려는 시도가 있었다. 앞서 밝혔듯이 많은 국가 중에서도 영국의 학교운영위원회 제도를 특히 주목했는데 이 과정에서는 모방(emulation)하고자 하였다. 다만 정책을 그대로 베끼는(copying) 수준은 아니었기 때문에 이 과정에서 우리나라의 특수성과 현실에 맞게 변용하고자 하는 노력이 있었던 것으로 밝혀졌다. 즉, 정책 차용을 하면서도 교육계 내부의 여러 맥락에 기초하면서 그 활용 방법을 고민하여 의사결정을 하는 경향을 보였는데 이는 자기 참조 이론에 근거하여 해석해 볼 수 있다. 즉 외부의 정책을 무조건적으로 베끼는 것이 아니라 자국의 맥락적 요소에 의해 상당 부분 변용되면서 맥락화의 과정을 거치는 것이다. 학교운영위원회 정책 차용 동기는 외국의 성공 사례를 롤 모델로 하여서 우리나라의 정책 설계를 하는 데 일종의 교훈도출을 위한 것이었다. 당시 우리나라에서는 중앙집권적 하향식 조직 문화에 관한 문제가 대두되어 있었고, 학교단위 책임경영, 참여적 의사결정 등의 개념이 한창 뜨겁게 논의의 지평에 올랐던 시점이었다. 이러한 분위기에서 이미 앞서서 오랜 지방자치와 학교자치의 역사를 가진 영미권을 중심으로 한 서구 여러 국가의 정책을 참고하고자 하였으며, 그 중 가장 유구한 역사를 가진 국가인 영국의 학교운영위원회에 주목하게 되었다. 한편 이와 동시에 정책 차용이 정당화를 위한 기제로서 사용되는 모습도 보였다. 학교운영위원회 정책뿐만 아니라 학교운영위원회의 도입으로 교육개혁위원회가 내세웠던 논리인 학교단위 책임경영, 단위학교의 자율성 및 책무성 확보, 참여적 의사결정 등의 개념 역시도 서구에서 차용되었는데, 이러한 논의와 개념들 역시도 서구를 중심으로 한 선진국에서 하기 때문에 우리도 해야 한다라는 사고방식이 기저에 깔려 있었다. 이는 Schriewer(1989, 2000, 2003)과 Steiner-Khamsi(2004b)가 주장했던 외부화(externalization)와도 유사한 것으로, 자국의 아이디어나 정책을 도입할 때 선진국의 우월성을 전제로 하여 그 권위에 기대는 과정을 거쳤다(성열관, 2010) 한편 학교운영위원회 정책은 지방 수준이 아닌 전국을 표적 단위로 하는 광역적인 정부 주도의 정책이었다. 이는 우리나라 교육개혁 정책의 일면을 보여주는 예로서 우리나라 교육개혁 정책의 경우 하향식, 지시적 행태를 보이는데(이시용, 최희석, 김용식, 1998) 학교운영위원회 정책 또한 예외는 아니었다. 단위 학교의 자발성과 창의성 증대를 위한 정책임에도 불구하고 국가 주도의 전국 단위의 일괄적인 시행 양상을 보인 것이다. 표적 단위를 광역적으로 상정했던 것만큼이나 그 정책 변화 정도 역시도 상당히 확산적이었다. 정책 차용의 결과로는 당초 학교운영위원회 정책의 도입 의도였던 참여적 의사결정과 학교공동체 구축의 측면에서는 대체로 성공적으로 정착했다는 평을 많이 듣고 있는 것으로 드러났으며, 그동안 소외되었던 교육의 다양한 주체의 의사를 대표하여 반영하는 기구로서 상당 부분 학교에 도움을 주는 것으로 나타났다. 이러한 학교운영위원회 정책은 우리나라에 맞게 맥락화 되는 과정을 거쳤는데, 여기에는 다양한 이해 당사자의 개입이 있었으며 각자 자기의 이해관계와 가치에 따라 공식적·비공식적으로 의견을 냈으며 당시 정책 담당자는 이러한 이해관계와 한국적 상황에 맞게 학교운영위원회를 정착화하려는 노력을 보였다. 연구 결과 학교운영위원회 정책이 영국과 달리 우리나라에서는 의결기능까지 부여받지 못하고 심의기구로서의 역할을 하게 된 것은 그동안 막강했던 교장의 권한, 불완전한 학교 자치, 학부모의 학교 참여에 대한 소극적인 태도 때문인 것으로 나타났다. 본 연구 결과를 바탕으로 한 정책적 제언으로는 첫째, 정책 차용 시 우리나라 맥락에 대한 충분한 숙고와 연구가 선행되어야 한다는 점, 둘째, 학교 구성원의 자율성과 자발성을 존중한 아래로부터의 개혁이 이루어져야 한다는 점을 지적할 수 있다.