단위학교 '교육복지우선지원사업' 집행 사례 분석 - Lipsky의 일선관료제 이론을 중심으로

Abstract

이 논문은 교육복지우선지원사업(이하 교복우 사업)이 학교 현장에서 실제로 어떻게 집행되고 있는가를 밝히기 위한 것이다. 교복우 사업은 2002년 시범 실시 이후 10년이 넘게 지속적으로 시행되고 있는 정책성 사업으로, 그 동안 사업의 성과에 대한 연구는 많이 이루어졌으나 학교 현장에서의 집행 과정에 대한 분석은 미진하였다. 따라서 교복우 사업이 목표한 바대로 집행되고 있는가를 살펴보기 위해, Lipsky가 제시한 일선관료제 이론에 기초하여 교복우 사업의 집행 과정을 분석하였다 연구의 목적을 달성하기 위한 연구 문제는 다음과 같다. 첫째, 단위 학교 교사들이 교육복지우선지원 사업을 운영하는 데 처한 업무 상황(Conditions)은 어떠한가? 둘째, 단위 학교 교사들이 교육복지우선지원 사업을 운영하는 데 있어서 어떤 업무 패턴(Patterns)을 만들어내는가? 셋째, 단위 학교 교사들의 교육복지우선지원 사업 운영 과정에서 드러난 정책 집행의 특성은 무엇인가? 연구 문제를 해결하기 위하여 P교육지원청의 A중학교를 대상으로 사례 연구를 수행하였으며, P교육지원청의 프로젝트 조정자와 A중학교의 관리자 및 담당 교사, 교육복지사를 대상으로 심층 면담을 하였다. 또한 교복우 사업 관련 지침과 보고서, A중학교의 교육 계획서 및 사업 계획서, 보고서 등 각종 문헌 자료 분석을 병행하였다. 연구 결과, 다음과 같은 결론을 도출할 수 있었다. 비교적 성공적으로 교복우 사업을 수행하고 있는 것으로 나타난 A중학교의 경우, 안정적인 업무 분장 실시, 학교장의 적극적 리더십 발휘, 강한 지역 사회와의 네트워킹 실시 등으로 정책 목표를 성공적으로 달성하고자 하는 정책 집행의 이상(Ideal)을 추구하고 있었다. 그러나 좀 더 심층적으로 학교 내부를 살펴본 결과, 학교 사회를 움직이는 관료제 시스템이 성공적인 정책 집행에 제약을 가하고 있음이 포착되었다. 그 이유는 학교 현장에서 교사가 정책을 이상적으로 집행하는 데 있어서 다음의 여섯 가지 현실적인 제약 상황(Conditions)이 존재하기 때문인 것으로 밝혀졌다. 첫째, 교복우 사업을 수행하는 데 있어서 교사는 학교가 복지를 담당해야 하는가하는 목표 공유의 어려움에 처해 있었으며, 둘째, 이러한 목표 갈등으로 인해 교사들은 수업이라는 본연의 업무와 정책성 사업 업무 사이에서 우선순위 갈등을 경험하는 것으로 나타났다. 셋째, 교복우 사업의 어려운 업무가 일부 헌신적인 교사에게 몰리면서 업무가 과중되는 현상을 보이기도 하였다. 넷째, 엄격한 규정과 까다로운 절차로 인해 단위 학교에서는 예산 사용에 대한 어려움을 호소하고 있었으며, 민간 실무 인력에 대한 교사들의 배타적인 시선으로 실무 인력의 학교 적응의 어려움이 지적되기도 하였다. 다섯째, 타당한 평가가 가능한가 하는 문제와, 사업 운영이 평가에 종속되는 것은 아닌가 하는 문제가 제기되기도 하였다. 여섯째, 학생들이 낙인감과 무기력감으로 인해 비자발적으로 참여하는 문제는 사업 집행의 어려움을 더욱 가중시키는 것으로 나타났다. 교사들은 이와 같이 교복우 사업 집행의 이상과 현실 사이에 존재하는 간극을 좁히기 위해서 업무를 쉽고 정형화된 형태로 처리하는 일종의 대응 기제를 만들어내고 있었으며, 이는 다음의 네 가지 패턴(Patterns)으로 나타나고 있었다. 첫째, 교사들은 학생의 필요를 지원하기보다는 교복우 사업 프로그램을 잘 운영하는 것으로 목표를 수정하여, 목표를 달성하기 용이하게 바꾸는 모습을 보였다. 둘째, 복잡하고 많은 업무를 쉽고 단순하게 형식적으로 운영하는 방식으로 업무 상황을 통제하고 있었는데, 기획 단계에서 최대한 빠른 의사 결정에 의한 사업 계획수립, 실현 단계에서는 경직적인 운영, 평가 단계에서는 보고서 작성에 집중하는 식의 루틴을 행사하고 있음을 알 수 있었다. 셋째, 학생을 착실한 학생, 무기력한 학생, 불순응하는 학생으로 분류하여 주로 착실한 학생 위주로 프로그램을 운영하는 식의 학생의 분류가 이루어지고 있었다. 마지막으로, 평가 지침을 최대한 보수적으로 해석하여 무사안일주의 식으로 사업을 운영하거나, 평가에 잘 반영될 만한 보여주기식 운영으로 평가에 순응하는 패턴을 발견할 수 있었다. 위와 같은 결과를 통해 단위 학교의 정책 집행은 학교의 견고한 내적 시스템인 관료제적 특성에 영향을 받고 있음을 알 수 있었고, 정책에 순응하려는 노력이 학교 사회에 형성되어 있는 기존의 루틴을 크게 변화시키지는 못하는 것으로 드러났다. 연구 결과를 바탕으로 성공적인 교육 복지 정책 집행을 위해 두 가지 정책적 제안을 하였다. 첫째는 민-관의 협력적 거버넌스의 구축이다. 학교와 지역 사회가 상호 협력하고 연계의 질을 강화하여, 민간 기관의 전문성과 유연성, 관의 빠른 제도화와 안정적 사업 운영이라는 시너지 효과를 추구할 수 있을 것이다. 둘째, 학교 사회의 기술적 핵심(technical core)인 수업과 정책을 통합시키려는 노력이 필요하며, 이를 위해 교복우 사업이 교육 과정 안에서 이루어지도록 수업의 혁신이 병행되어야 한다. 이를 통해 교사는 교실 안에서 교육 소외 학생을 제대로 발굴할 수 있으며, 수업과 교복우 업무 사이에서의 갈등을 줄일 수 있을 것이다.

This study focuses on how teachers respond toward the school-based 'Educational Welfare Priority Project(EWPP)'. It has been over the 10 years since the EWPP began, and the positive effects of the EWPP are often reported in the previous research. However, there has been lack of interest on the process of the policy implementation. Therefore, the purpose of this study is to describe the implementation process of the EWPP at the school level by employing the framework of Lipsky's street-level bureaucracy theory, and to provide implications for the policy makers. Followings are the specific research questions of this study. First, what is the working conditions when it comes to the EWPP at school level? Second, how teachers make working patterns to cope with such conditions? Third, what are the characteristics of the EWPP implementation? A case study with in-depth interviews was used for this study. Research subjects were collected from P Office of Education and A middle school in Seoul and include a project coordinator(PC) from P Office of Education, a principal, two teachers, and an educational welfare practitioner(EWP) from A middle school. Followings are the key findings of this study. Although the EWPP has been implemented successfully in A middle school, it was found that the nature of the street-level bureaucracy primarily functions as a policy implementation process. It was found that there has been such working conditions carrying out the EWPP. First, teachers often hold different perspectives on the goal of educational welfare : whether welfare must be the part of education or not. Second, teachers have different priority on their duties. Some pay more attention to the teaching-learning process while others also emphasize non-teaching duties. Third, teachers experience difficulties on budget-spending under the control and on working with non-teachers. Fourth, it is not easy to measure the personal performance in policy implementation. Moreover, teachers may remain independent of organizational control with performance measures. Fifth, extra burden to only a few teachers and students' lack of voluntarily attitude were also found to be problematic conditions when implementing the policy. To cope with such conditions, teachers make adapting mechanisms such as 'simplifications' or 'routines'. Four patterns of coping behaviors are elaborated as follows. First, teachers change the policy goals, which is not to response the students' demand but to carry out all of the EWPP programs. Second, teachers use the red-tape such as quick decision making, rigid execution, evaluating without feedback. Third, teachers accommodate themselves to the evaluating measurement not to be treated guilty as a person in charge. Fourth, they are running programs selectively with diligent students. Based on the research findings presented above, this study suggests the following implications. First, to minimize the negative effects of bureaucratic administration, public and private collaborative governance is needed in carrying out the EWPP. Second, the teaching-learning process, which is the technical core of school performance, need to be combined with the EWPP programs.