지역보건의료 정책형성 네트워크 분석을 통한 시민참여 연구

Abstract

최근 한국사회에서 공공정책에 미치는 시민사회의 영향력이 커지고 있는 추세이나 여전히 보건의료는 다른 분야에 비해 그 정도가 아직 미흡하다는 평가를 받고 있다. 지금까지 보건의료 분야에서 이루어진 시민참여에 대한 연구들은 국가정책 수준에서 수행한 경우가 많으며, 특히 시민단체와 관련한 참여 연구가 많다. 그러나 그 중요성에도 불구하고 실제 지역 주민들의 삶과 밀접한 지역사회 수준의 일반적인 민간참여에 대한 연구는 부족하여 현실에 대한 파악조차 잘 알지 못하고 있다. 이에 이 연구는 일차적으로는 지역 보건의료 정책과정의 시민참여 실태를 파악하고자 하며, 더 나아가 향후 보건의료 시민참여의 가능성에 대한 모색을 하고자 한다. 보다 실제적인 실태를 파악하기 위하여 정책네트워크 분석방법을 이용하였다. 이는 행위자들 사이의 관계를 계량적으로 구조화하고 특성을 분석하는 것으로, 다양한 참여자들의 상호작용이 이루어지는 현실의 정책과정에서 일어나는 참여양상을 파악하는데 유용하다. 이 연구는 사례연구로써, 서울시 두 개 구에서 정책 결정과정에는 도시보건지소 설립 과정을, 정책 집행과정에서는 대사증후군 관리사업을 사례로 선정하여 정책과정 참여기관, 조직 및 단체(이하 기관)를 대상으로 눈덩이 표집 방식을 통해 설문을 진행하여 각각의 정책네트워크를 파악하고자 하였다. 연구 결과, 정책결정과정인 도시보건지소 설립과정은 구청과 보건소로 대표되는 공공부문을 중심으로 이루어졌고 위계적인 정보·자원 흐름의 양상을 보였으며, 민간부문의 참여는 부지선정과 같은 과정에서 부수적인 갈등의 형태로 나타났다. 정책집행과정인 대사증후군 관리사업의 네트워크는 보건소와 지역사회 공공 및 민간기관 간의 협력관계로 대부분 이루어져 있었고 네트워크 형태가 중앙 집중적으로 주로 형성되어 있으나, 어떤 사례에서는 네트워크에 대한 인식을 가지고 이를 활용하여 보다 효율적으로 주민들에 접근하고자 하는 노력이 있기도 하였다. 그럼에도 불구하고 실제 지역사회에서 이루어지는 보건의료정책과정의 시민참여는 매우 부족하며 최근에 활발해진 주민참여적 제도의 확충과 각종 선언과 제안을 생각해볼 때 아직 형식적, 수사적 개념에 머무르고 있는 것으로 보인다. 결정과정에서는 사전에 의견이 형성되는 시점보다는 이미 진행되어가는 과정에서 정책의 주요 문제가 아닌 지엽적 문제를 해결하기 위한 참여가 이루어지고 있었고, 집행과정에서는 보건소 위주의 동원과 충분한 이해를 수반했다고 보기 힘든 소극적인 민간의 협력이 많은 부분을 차지하고 있었다. 그러나 이러한 가치적 인식과 실제적 인식 사이의 불일치의 요인으로 주민의 관심 부족과 역량 부족, 혹은 공공부문의 관료화와 인식 부족만을 탓할 수는 없다. 시민참여의 도구적 측면만을 강조하기보다는 보다 가치적 측면에 입각한 새로운 접근이 필요하고 적절한 시민참여가 원활하게 이루어질 수 있도록 하는 제반 환경을 마련해야 하며, 이는 시민참여의 섬세한 제도화로 이어져야 한다. 사례에서 보여준 한 가지 시사점은 완전한 상향식 접근이 아니더라도 보건소 담당자가 지역주민들에 접근하기 위하여 어떠한 태도나 전략을 가지느냐에 따라서 네트워크 형성과 참여의 가능성이 보다 열릴 수 있기에 시민들과의 충분한 정보교환을 통한 보다 넓은 인식의 공유와 신뢰기반을 쌓기 위해 노력할 필요가 있다는 것이다. 시민참여에 친화적인 지역 보건의료 정책과정이 되기 위해서는 정책단계의 초기부터 폭넓은 범위의 당사자들과 협의과정을 갖추어야 하며 정책 집행의 목표 수립, 활동, 평가에서도 민간부문과의 관계 형성을 충분히 이루어나갈 수 있도록 지원이 필요하다. 이 모든 작업은 어느 한 측에만 적용되어서는 불충분하며 정책의 기획과 집행의 다양한 수준에서의 상급자, 일선 담당자 차원, 그리고 정책의 제도적 차원, 일반 시민의 차원에서 충분히 논의하고 역량을 개발해나가야 할 것이다.