중국의 국가-농민 관계: 농촌의 공공재 공급을 중심으로

Abstract

본 논문은 1978년 시작된 개혁·개방 이후 중국의 공공재 공급의 변화와 이것이 국가-농민 관계에 미친 영향을 분석한다. 개혁·개방이 가져온 탈집단화·분권화·시장화 과정에서 국가 재정과 공공재 공급의 연계가 약화되었다. 분권화를 통해 지방정부의 공공재 공급 부담이 증가했으며, 탈집단화된 개인들은 시장화를 통해 상품화된 공공재를 스스로 구입해야 했다. 그러나 이러한 변화가 모든 공공재에 동일하게 작동한 것은 아니다. 국가가 보건의료 공급에서 후퇴했지만, 소득이 증가하고 시장화를 통해 보건의료가 상품화되면서 이용률이 증가할 수 있었다. 그러나 상품화가 되기 어렵고 경제발전에 대한 효과가 즉각적이지 않아 지방정부의 투자 유인이 적었던 교육 서비스는 후퇴했다. 이와 달리 즉각적인 경제적 효과를 발휘할 수 있고 향진기업의 발전에 필수적이었던 농촌의 도로는 전체 인프라 투자의 정체에도 불구하고 향도(鄕道)를 중심으로 상대적으로 빠르게 증가했다. 이처럼 1980년대 농촌의 공공재 공급은 일관되게 증가하거나 감소하지 않았다. 개혁·개방 과정에서 축소된 정부의 재정능력을 복구하기 위해 중국은 1994년 분세제 개혁을 단행했다. 재정 연방주의에 따라 재정수입을 집중화하고 재정지출은 분권화하여 중앙정부의 재정능력을 강화하려고 했다. 이로 인한 수직적 재정격차를 정부간 재정이전을 통해 해소하면서 지역 간 격차를 줄이는 균등화를 도모했다. 이는 재정과 공공재 공급의 연계가 복구된다는 의미였다. 그러나 중앙정부의 재정능력과 균등화는 1990년대 내내 달성되지 못했다. 재정수입이 집중화되면서 지방정부의 재정능력이 축소되었음에도 중앙정부는 지방정부에게 더 많은 공공재 공급의 책임을 전가했다. 이러한 비재정지원 위임의 악화에 대응하여 지방정부는 공공재 공급을 축소하거나 농민들로부터의 조세 추출을 증가시켰다. 공공재 공급의 악화와 농민부담의 증가는 1990년대 국가-사회 관계의 불안정을 가중시켰다. 2000년대부터 분세제의 본래 목표가 충족되기 시작했다. 중앙정부의 재정능력이 복구되고 동부, 중부, 서부 지역을 기준으로 하는 지역 간 균등화가 소기의 성과를 달성하게 되었다. 이러한 배경 하에서 후진타오 정부는 공공재 공급에 대한 재정투입을 증가시킬 수 있었다. 특히 2006년 신농촌 건설 운동의 개시와 2008~2009년 금융위기에 대응한 경제 부양 정책을 통해 농촌으로 대량의 재정이 투입되었고, 이에 따라 공공재 공급도 증가하였다. 본 논문은 농촌의 재정 투입과 공공재 공급의 증가가 지방 거버넌스에 어떠한 효과를 발휘하고 있는지 쓰촨성 Q구의 사례를 통해 확인한다. Q구는 시범촌(示範村), 시범향진(示範鄕/示範鎭)과 같은 모델 지역에 재정과 정책 특혜를 집중하는 전형적인 신농촌 건설 전략을 시행하고 있다. 이로 인해 경제가 발전한 지역에 재정과 특혜가 더욱 집중되고 있다. 지역 간 격차를 해소하려는 균등화의 목표가 기층에서 무력화되고, 심지어 역행할 수 있는 것이다. 이는 지방정부가 주민들의 선호에 따라 재정을 분배하고 공공재를 공급하도록 하는 선거, 이동의 자유와 같은 민주적 재정기제가 부족하기 때문이다. Q구 내에서 B진(鎭)은 가장 많은 재정투입과 정책 특혜를 받은 지역이며, A향(鄕)은 가장 적은 재정투입과 정책 특혜를 받은 지역 중 하나이다. 그러나 기층정부에 대한 신뢰는 A향이 B진보다 높다. 요인분석을 통해 B진의 향진정부에 대한 성과 평가가 A향보다 더 높음에도 불구하고 거버넌스 평가는 더 낮았다. 또한 조사지역인 쓰촨성, 저장성의 농촌에서 농민들의 보콴(撥款)과 커우콴(?款)에 대한 인식을 확인할 수 있었다. 보콴은 상급정부가 하급정부에 내려주는 지정이전을 의미한다. 커우콴은 기층간부들이 보콴의 일부를 공제하는 행위이다. 대부분의 농민들은 상급정부가 내려주는 보콴을 지방정부가 커우콴한다고 인식한다. 커우콴은 프로젝트를 진행하기 위한 지방정부의 정당한 관리비와 투자비인 경우도 많다. 또한 농민들의 커우콴 인식은 근거가 부족하며 종종 과장된다. 자신들의 선호를 반영할 수 있는 민주적 재정기제가 부재한 권위주의 체제 하에서 농민들은 간부들에 대한 불신을 통해서만 커우콴을 줄일 수 있다. 이런 점에서 커우콴 인식에서 드러나는 농민들의 간부들에 대한 불신은 전략적이다. 성과 평가와 거버넌스 평가의 괴리, 농민들의 보편적인 커우콴 인식을 통해 더 많은 재정투입이 오히려 기층정부에 대한 불신과 지방 거버넌스를 악화시킬 수 있다는 역설이 드러난다. 2000년대 중반부터 국가의 재정능력이 복구되면서 중국은 고능력의 현대적 재정국가가 되었다. 그러나 기층에서 균등화가 무력화되고 공공재 공급이 증가하더라도 기층 거버넌스가 개선되지 않는다는 점에서 비효율적이다. 중앙정부에 대한 신뢰가 여전히 강하다는 점에서 체제의 안정성이 위협받지는 않을 것이다. 그러나 민주적 재정기제가 부재한 상황에서 중앙정부가 의도한대로 재정과 공공재 공급의 개선이 지방 거버넌스를 근본적으로 개선하기는 어렵다. 농민들의 커우콴 인식에서 잘 드러나듯이 기층에서 국가-농민 관계는 여전히 불신과 불만이 지속될 것이다.