경관법을 중심으로 한 지자체 경관행정체계와 경관사업의 시행과정 연구

Abstract

양적 성장에서 질적 성장으로 시대가치가 변화함에 따라 경관의 가치에 대한 인식이 증가하게 되었다. 특히 세계화와 지방자치의 심화와 함께 도시마케팅 개념이 등장하였고 경관은 지역의 이미지를 형성하는 지역경쟁력의 핵심 요소로서 대두되고 있다. 우리나라에서는 90년대 후반부터 지방자치단체에서 경관에 관한 조례를 제정하고 경관관련연구 및 계획을 수립하기 시작하였으며, 2007년에는 이제까지의 모호한 경관개념을 정리하고, 그간 산발적으로 시행되던 관련 사업들을 체계화하여 통합관리함과 동시에, 경관 관리에 관련된 일련의 활동에 대한 법적 근거를 마련하기 위하여 경관법을 제정하기에 이르렀다. 그러나 경관법이 제정된 지 불과 3년도 되지 않은 2010년경부터 경관법의 실효성과 내용을 두고 법률 개정에 대한 필요성이 제기되었으며, 다가오는 2014년 전면개정된 경관법이 시행을 앞두고 있다. 본 연구는 경관법을 중심으로 한 지자체의 경관행정체계와 현재 각 지자체에서 활발하게 시행하고 있는 경관관리수법인 경관사업의 시행과정의 특성과 문제점을 알아보는 것을 목적으로 한다. 구체적으로는 국가 차원의 법률인 경관법에서부터 시작하여, 이 법제가 실제 광역지자체에서, 더 나아가 기초지자체 차원에서의 경관행정에서 어떻게 영향을 미치고 있는지를 경관사업의 시행과정을 통해 알아본다. 본 연구는 크게 경관법제 연구, 지자체 경관행정현황 연구, 경관사업의 시행과정 연구의 세 부분으로 구성된다. 지자체의 경관행정현황과 경관사업의 시행과정 연구는 인천광역시와 인천광역시의 1군구 1특화가로 조성사업을 대상으로 하였다. 경관법은 경관에 관한 기본법으로서, 경관계획, 경관사업, 경관협정, 경관위원회를 통해 아름답고 쾌적하며 지역특성을 나타내는 국토·지역 환경을 조성하는 것을 목적으로 한다. 경관법은 지자체와 지역주민이 경관을 보존하고 가꾸어 나가는 데에 필요한 기술적, 행정적, 재정적 지원을 하기 위한 법적 근거 부여와 제도 마련에 중점을 두고 있는 지원 위주의 법률이다. 또, 획일적인 경관 양성을 피하고, 지역의 정체성을 살리는 방향으로 경관을 조성함으로써 각자 지역의 특색에 맞게 경관을 만들어나갈 수 있도록 하게 하기 위하여 구체적인 내용과 활용 여부를 지자체에게 위임하는 유연성있는 법률이다. 경관계획, 경관사업, 경관협정 등의 경관 형성 활동에서 주민이 참여할 수 있는 가능성을 열어두었다는 점도 주 특징이다. 경관법의 제정에 따라 인천광역시는 도시디자인추진단 조직, 경관조례 전면개정, 기본경관계획 수립 등 경관활동에 적극적인 모습을 보이고 있는 광역지자체이다. 인천광역시는 『인천광역시 경관기본계획』을 포함하여, 『시가지경관계획』, 『수변경관관리계획』, 『야간경관관리계획』등의 경관계획을 수립하고, 이에 따라 1군구 1특화가로 조성사업, 야간경관형성사업, 간판이 아름다운 거리 조성사업, 야간경관조성 사업 등 다양한 경관 사업을 진행하고 있다. 또, 아직 일부지역에서의 시범사업 단계이지만 옹진군 토탈디자인 빌리지 조성사업 등 경관협정을 실행했다. 또한 경관법에 근거하는 경관위원회를 통해 경관계획, 경관사업,경관협정 등의 관련 활동을 심의·자문하고 있다. 「1군·구 1특화가로 조성사업」은 『시가지경관계획』에 의해 추진된 사업으로, 인천시 각 군구별 쾌적하고 아름다운 가로환경조성과 지역특성을 살린 매력적인 경관 연출을 통해 시민 삶의 질 향상 및 지역경제 활성화를 유도하고자 추진되었다. 본 사업은 광역지자체인 인천시가 사업을 계획, 선정하고 예산을 배분하고, 기초지자체가 시행을 맡아 완료되었다. 예산확보와 용역결과에 대한 의존도가 높고, 사업 계획과 시행 과정에서 주민과의 충분한 협의가 이루어지지 못하는 등 경관법의 제정에도 불구하고 여전히 관주도의 하향식 사업의 특성을 보이고 있으며, 이는 대상지 위치 선정의 부적합, 테마성의 부재, 사후유지관리의 소홀 등의 문제로 이어진 것으로 나타났다. 경관법은 각종 경관 형성 활동을 지원할 수 있는 법적 근거를 부여하고, 경관계획,경관사업,경관협정,경관위원회 제도를 활용한 경관행정체계를 형성했다는 점에서 의의가 있다. 단 강제력이 없는 법임에도 불구하고 전제조건인 지역으로부터의 자발적 사업추진 및 참여가 부족하다는 점, 실행 수단이 경관 사업에 치우쳐 있다는 점, 타법률과의 위계가 불분명 하여 경관분야를 통합 관리하는 상위법이 되지 못했다는 점 등이 문제점으로 지적된다. 또한 지자체의 경관행정 현황을 살펴보면 관 주도 단발성 사업 위주의 경관 행정으로 인하여 장소 기반의 상향식 경관 관리가 이루어지지 못하고 용역과 예산에 대한 의존도가 높다는 점, 사업 과정에서 광역지자체, 기초지자체, 사업자, 지역민 간의 협의와 의사소통이 불충분하다는 점 등이 개선되어야 할 점으로 드러났다.