사회복지전달체계에 관한 조직루틴 연구 - 동 주민센터를 중심으로

Abstract

복지국가, 무상복지라는 단어처럼 복지는 이제 일상에서 쉽게 마주하게 되었다. 친숙한 단어만큼 시민들은 높은 복지수준과 복지혜택을 체감하지 못하고 있다. 사회복지전달체계가 의도대로 작동하지 못해 적절한 서비스가 제공되지 못했기 때문이다. 사실 전달체계에 대한 지적과 개선요구들은 오래전부터 있어왔다. 하지만 조직의 설계나 기능구조 개편 등 거시적 측면에서만 바라본 한계가 있다. 중요한 것은 어떻게 전달이라는 행동이 효과적으로 이뤄질 것이냐에 대한 대답인데, 그동안은 행동원리에 대한 기초 없이 효과적인 조직설계에만 몰두해왔다. 때문에 지금까지의 복지전달체계 논의가 추상적일 수밖에 없는 것이다. 본 연구는 전달체계라는 단어의 본래 의미에서 출발해보았다. 체계라는 뜻은 조직 간 연결로, 체계에 의한 복지서비스 전달이 이뤄지려면 조직이 어떻게 행동하는지에 대한 이해가 선행되어야한다. 조직행동에 대한 기초적인 이해 없이 조직을 연결하고 효율적인 구조를 만든다는 것은 사상누각일 뿐이다. 공무원이 바뀌더라도 계속적인 복지서비스가 제공된다는 점에서 집행이 조직행동임을 다시 한 번 알 수 있다. 이에 조직이 사고하고 행동하는 기초는 무엇인지 발견하고 이해하는데 목적이 있다. 전달의 의미는 마지막 한 명에게까지 이른다는 뜻으로, 전달체계의 끝부분에서 시민과 어떤 모습으로 접촉하는지 이해할 필요가 있다. 시민과 접촉하는 일선환경이 시민에게는 정부 그 자체이기 때문이다. 따라서 일선환경 속에서 전달체계는 어떤 모습으로 시민과 상호작용하며, 전달조직이 겪고 있는 어려움을 현장에서 찾아보는데 목적이 있다. 이를 위해 Lipsky(1976)의 일선관료제 이론을 바탕으로 일선조직인 동 주민센터를 관찰하고, 일선환경 속에서 어떻게 적응해나가고 있는지 메커니즘을 발견하고자 노력하였다. 시민들과 면대 면으로 마주하는 일선업무환경에는 다양한 어려움들이 존재했다. 크게 3가지로 구분할 수 있는데 자원의 부족, 업무성과에 대한 모호하고 대립되는 기대, 권위에 대한 위협과 도전이다. 일선업무환경에 있는 개인이나 조직 모두 마주한 업무들을 처리하기에는 자원이 턱없이 부족했다. 때문에 시민들의 요구에 적절히 부응할 수 없었다. 업무성과나 역할에 대한 기대도 엇갈렸다. 수직적 형평성이 달성되길 바라면서도 수평적 형평성을 요구하거나, 방문조사나 사각지대개선을 목표로 하면서도 합법성의 잣대로만 업무성과를 측정하고 있었다. 때문에 칭찬보다는 지적에 항상 노출될 수밖에 없었고, 일상적으로 권위에 대한 위협과 도전에 마주하게 되었다. 이같은 환경 속에서 조직은 조직루틴에 따라 행동하고 있었다. 규정이 명시적일 때에는 이에 근거한 행동(rule-following)을 하고, 모호한 경우에는 인지적 부담을 줄이고자 해석이 이루어진 루틴을 행동기준으로 삼았다. 관찰 사례에서는 동 주민센터가 갖는 조직루틴들을 발견하고 여러 측면들 간의 상호관계를 살핌으로써 조직현상에 대한 풍부한 이해를 돕고자 노력하였다. 한 예로 사람들은 흔히 조직루틴을 단순한 반복이나 관성적인 측면으로 생각하는 경우가 많다. 하지만 조직루틴은 스스로 변화할 수 있는 가능성을 품고 있었다. 때문에 환경에 맞게끔 조금씩 변화하고 있었고, 이에 따라 행동하는 조직도 조금씩 적응해나가는 것이다. 이처럼 조직루틴은 조직행동을 설명하는 기초이자 핵심이다. 조직이 속한 환경 속에서 조직만이 가진 리듬을 발견하고 읽는 데에서부터 조직의 변화가 시작될 수 있다는 점에서 조직개편과 혁신에도 시사하는 바가 크다. 아마 사회복지정책의 필요성에 공감하지 않을 사람은 없을 것이다. 중요한 것은 구체적인 방향과 내용인데, 이에 대한 논의는 빠져있다. 때문에 지금의 복지전달체계 논의가 추상적일 수밖에 없는 것이다. 그동안은 실제 조직행동에서 원인을 찾기보다 조직을 통폐합하고 신설하는데 치중했다. 정권교체 때마다 빈번한 행정부의 조직개편이 그 예이다. 하지만 문제가 크고 복잡하더라도 풀이는 단순하고 작은 부분에서부터 시작해야 한다. 큰 문제에는 거창한 해답만 있는 것이 아니기 때문이다. 때로는 작고 일상적인 부분에서 해결의 실마리를 발견할 수 있다. 이처럼 전달체계의 문제를 조직구조처럼 거시적인 측면에서 보기보다, 작지만 중요한 조직적 단위의 일상적인 행동들을 분석함으로써 개선의 방향을 찾아야 한다. 이것이 바로 조직행동의 기본 원리인 조직루틴에 주목해야하는 이유이다. 본 연구를 진행함에 있어 거칠게 분석한 한계가 있겠지만, 전달체계가 갖는 조직적 측면과 조직루틴에 의한 조직행동이 많은 시사점을 제공했으면 하는 바람이다.