에티오피아의 경제발전전략 및 산업정책에 관한 연구: 발전국가론적 관점에서 분석

Abstract

본 논문은 현대의 변화된 세계무역규범 및 경제적 상황에 처한 개발도상국이 산업 발전하는데 있어서 한국의 발전국가 모델이 유효한가를 연구하고자 하였으며 이를 위한 사례연구로 에티오피아의 가죽 산업 장려 정책을 살펴보았다. 논의를 위한 이론 및 선행연구로서 발전국가론의 적용가능성에 대한 논의와 이론적 배경 등을 살펴보았으며, 이러한 논의에 한국의 특수성을 첨가하여 한국의 발전국가 모델을 정치, 제도 및 정책 수단의 측면에서 정리하였다. 그 후 이러한 한국의 발전국가 모델이 에티오피아에 어떻게 전달되었는지 정책전달모형을 바탕으로 분석하고 그 실제 적용점을 정치, 제도적인 기반과 가죽산업장려정책을 바탕으로 정책수단의 측면에서 정리하였다. 이러한 적용의 결과를 분석하기 위해 가죽산업 육성의 결과를 정책개입 전과 후의 추세를 비교하는 단절적 시계열분석 및 질적인 방법을 통해 비교하여 평가하였다. 이러한 평가를 통해 한국의 발전국가 모델이 에티오피아의 가죽산업 육성에 효과적이었는가에 대한 결론을 내렸으며 이를 바탕으로 현대 개발도상국에 대한 한국의 발전국가 모델의 적용 가능성에 관한 정책 및 이론적인 함의를 도출하였다. 논의의 선행연구로서 한국의 발전국가 모델의 적용가능성과 관련된 논의를 살펴본 결과, 이와 관련하여 제기되는 질문에는 크게 개발도상국 자체의 속성에 관한 논의와 발전국가 모델 자체의 속성에 관한 논의로 나눠짐을 확인하였다. 이로 인해 한국의 발전국가 모델이 현대의 개발도상국에도 유효한지 논의하기 위해서는, 개발도상국이 발전국가적인 모습을 갖출 수 있는지에 관한 논의 및 변화된 세계무역체계에서도 한국의 발전국가 모델이 유효한 정책결과를 가져올 수 있는지에 관한 논의가 필요함을 알 수 있었다. 발전국가와 관련된 이론적 논의에서는 발전국가의 개념을 정치, 제도 및 정책 수단의 측면에서 정의할 수 있으며 이는 유아산업모델에 기반하고 있음을 정리하였다. 이를 통해 발전국가란 정치지도자가 발전을 최우선적인 가치이자 정치적 정당성의 근거로 여기며 이를 실현할 수 있는 충분한 제도적 구조와 배태적인 자율성을 기반으로 민간부문과 밀접하게 발전적 역할을 수행하는 국가로 정의할 수 있었다. 이러한 이론 및 선행연구를 기반으로 한국의 발전국가 모델을 정치, 제도, 정책 수단의 관점에서 정리한 결과, 정치적 기반으로는 정치적 리더십의 경제개발에 대한 전폭적인 지지와 관심 표명을 통한 관료의 지대추구 행위 제한 및 권력의 행정부로의 집중을 통한 관료들의 민간부문 규율 자율성 보장 그리고 정치적 리더십의 선도 기관에 대한 광범위한 권한과 자율권 부여로 정리할 수 있었다. 또한 제도적 기반으로서 예산, 계획, 통계 등의 포괄적인 권한과 기능을 갖고 있으면서 경제개발 전반의 정책을 수립하고 및 집행을 조절하는 선도 기관인 경제기획원과, 정부와 기업이 협력하고 정보를 공유하며 의견을 교환할 수 있는 배태적 기반인 수출진흥확대회의 및 기업연합체 그리고 민간부문을 성과에 따라 규율할 수 있는 자율성 기반으로서 성과기반 지원 제공 및 외화 통제와 중간재 산업의 공기업화 등을 정리하였다. 마지막으로 정책 수단에 있어서는 총 7가지로 우선순위 산업 선정, 진입제한, 정책금융, 조세감면, 보호적 통상정책, 수출 지원 정책 및 경제개발 5개년 계획에 대한 내용을 정리하였다. 이러한 한국의 발전국가 모델이 현대 개발도상국에도 적용가능한지 논의하기 위한 사례로 에티오피아 정부의 가죽산업 장려 정책을 분석한 결과, 멜레스 총리가 주요 행위자로 밝혀졌으며, 그를 통해 에티오피아의 집권당인 EPRDF의 이념과 에티오피아의 전반적인 정책의 목표, 내용 및 수단에 한국의 발전국가 모델이 많은 부분 복사 또는 본보기 수준으로 전달되었음을 확인할 수 있었다. 이러한 예는 수출주도 산업화에 대한 강조로서 에티오피아의 주요 발전 전략 문서에서 지속적으로 언급되었으며 이를 위한 제도적 기반 및 수출 지원 정책에 있어서도 한국의 발전국가 모델과 상당한 유사점을 갖고 있다. 이처럼 멜레스 총리가 한국의 발전국가 모델을 에티오피아에 적용하게 된 동기 및 원천은, 멜레스 총리가 쓴 저서와 그의 이력 및 에티오피아의 원조기관에 대한 자율성 정도 등을 고려하였을 때 자발적인 필요에 의한 학문적 연구를 기반으로 적용하게 되었다고 생각된다. 다음으로 발전국가적인 관점에서 에티오피아가 한국의 발전국가 모델의 정치 및 제도적인 기반을 갖추고 있는지를 분석한 결과, 정치적 리더십의 측면에서 에티오피아는 멜레스 총리를 통해 한국의 발전기 시대의 정치적 리더십과 유사하게 경제발전에 대한 분명한 강조와 지지를 제공하는 정치적 리더십이 있었던 것으로 나타났다. 다만 이러한 정치적 리더십이 기술관료들에게 자율성과 권한을 부여하는 것이 제한적이었다는 측면에서 한국과 차이점을 보였다. 또한 제도적 기반의 경우 한국의 발전국가 모델이 상당부분 에티오피아에 직접적으로 적용된 것을 확인할 수 있었는데, 이러한 예로 배태성 기반인 한국의 수출진흥확대회의와 유사한 국가수출개발위원회가 있으며, 수출과 관련된 정책의제를 조정할 수 있는 기구로서 국가수출운영위원회 및 월간수출진흥회의가 있다. 이를 통해 비록 수출 분야에만 국한되지만 한국의 경제기획원과 같이 모든 부서의 수출촉진을 위한 활동을 효과적으로 조정할 수 있다. 그러나 경제정책 전반을 총괄하는 선도기관이 부재하였다는 점, 그리고 기업과의 관계에 있어서 기업이 한국에 비해 더 종속적인 위치라는 점과 기업을 효과적으로 규율할 수 있는 자율성 기반인 성과에 기반 한 인센티브 제공 및 피드백이 부족하다는 점에서 차이점을 보였다. 이러한 한국의 발전국가 모델이 에티오피아의 정책수단에는 어떻게 반영되었는지 보다 구체적으로 분석하기 위해 에티오피아의 가죽산업 장려정책을 분석하였다. 에티오피아의 가죽산업은 에티오피아의 풍부한 가축자원을 고려하였을 때 그 성장 가능성이 큰 산업이지만 가치사슬에 존재하는 다양한 문제점으로 인해 충분히 잠재력을 실현시키지 못 하고 있는 상황이었다. 따라서 이러한 문제점을 해결하여 국제시장에 보다 고부가가치의 가죽상품을 수출하고 생산적인 일자리를 창출하기 위해 에티오피아 정부는 가죽산업을 PASDEP와 산업발전전략 및 성장과 변환 프로그램의 우선순위부문으로 선정하였으며 2005년부터 Leather Sector Master Plan을 기반으로, 5개년 개발프로그램을 시행하여 2005/06~2009/10 그리고 2010/11~2014/15까지 총 10년 동안 두 차례의 개발 프로그램을 실행하였다. 이를 통해 본격적으로 다양한 지원 정책을 실시하였는데, 이러한 지원 정책 중 대표적인 정책으로서 수출촉진정책, 기업지원기반 구축(LIDI), ECBP, Made in Ethiopia 프로젝트, 기업 수준의 벤치마킹 프로젝트 및 중소기업 클러스터에 대한 지원에 대해 검토하였다. 검토 결과 에티오피아의 가죽산업 장려 정책은 우선순위 산업 지정, 5개년 개발계획 문서 작성 및 수출 진흥을 위한 관세 및 조세 혜택, 정책 금융 제공 등 수출에 대한 지원 등에서 한국의 발전국가 모델을 복사 수준에서 적용한 것으로 나타났다. 또한 정부소유의 은행을 정책금융에 활용한다는 점과 외화를 통제하여 수출에 활용될 수 있도록 인센티브로 활용한 것 또한 한국의 발전국가 모델을 적용한 것으로 보인다. 특히 에티오피아는 한국의 발전국가 모델을 적용하여 우선순위 산업을 지원하고자 할 때 UNIDO, GIZ 등 국제기구 및 원조기관의 자금 및 기술지원을 활용하여 다양한 방식으로 가죽산업을 지원하는 특징을 보였다. 즉 정부가 특정 산업에 개입하여 선별적으로 지원하고 수출을 촉진하는 인센티브를 제공하는 등 정책의 목표 및 내용과 수단의 측면에서는 한국의 발전국가 모델을 적용하였지만, 구체적인 정책 프로그램의 측면에서는 원조기관과의 협력을 통해 보다 다양한 모습으로 지원하였다. 이처럼 에티오피아 정부는 정치, 제도, 정책 수단 면에서 한국의 발전국가 모델을 적극적으로 적용하였는데 이러한 적용의 결과가 어떠하였는지를 분석하기 위해 가죽산업장려 정책의 결과를 분석하였다. 이를 위해 가죽산업 장려정책이 목표로 한 결과 즉 가죽산업의 수출 확대, 기업 및 고용 규모 확대, 외국인직접투자 유치 및 산업 다각화와 부가가치 증대가 정책 시행 이후 얼마나 일어났는지에 대해 단절적 시계열분석의 통계적인 방법과 비교 및 추세 분석의 질적인 방법으로 평가하였다. 총 7개의 가설에 대해서 평가한 결과 가설 7개 모두 어느 정도 타당성을 가지는 것으로 나타났다. 즉 에티오피아 정부가 가죽산업을 집중적으로 육성하기 시작한 시점부터 가죽산업의 주요변수가 긍정적으로 변화되었으며, 이러한 변화는 정책 개입과 밀접하게 관련이 있는 것으로 나타났다. 또한 다른 비슷한 경제규모를 가진 아프리카 국가들과의 비교를 통해 이러한 에티오피아 가죽산업의 성장이 국제적인 추세나 외부요인에 의한 것이 아니라는 것을 확인할 수 있었다. 다만 신발산업의 경우 부가가치 창출 측면에서 정책시행 이후 오히려 감소하는 모습을 보여 정책적 개입이 필요한 부분으로 드러났다. 이러한 에티오피아의 가죽산업 육성 정책 결과를 바탕으로 한국의 발전국가 모델이 에티오피아의 가죽산업을 육성하는 데 있어 실효성을 가진다고 결론을 내렸다. 이처럼 에티오피아의 가죽산업에 한국의 발전국가 모델이 효과적이었다는 결론은 발전국가 모델에 대한 두 가지 논의 즉 현대의 개발도상국도 발전국가적인 모습을 갖출 수 있는가하는 논의와 변화된 세계무역 상황 및 제조업의 쇠퇴에도 불구하고 유효한가에 대한 질문에 대해 시사점을 준다. 즉 에티오피아와 같이 개발도상국도 충분히 정치 및 제도적인 노력을 통해 발전국가적인 모습을 갖출 수 있으며, 변화된 세계무역 상황에서도 EBA, AGOA와 같은 협정을 통해 특혜적인 수출시장을 이용할 수 있거나, UNIDO, GIZ 등과 같은 원조기관과 협력할 경우 국가의 직접적인 개입 없이 산업을 지원할 수 있어 WTO 무역체제의 금지규정을 피할 수 있다는 점을 보여준다. 또한 제조업의 쇠퇴와 관련해서, 에티오피아의 사례는 대부분의 개발도상국이 제조업 자체가 부족하고 대부분이 일차적인 산업에 의존하여 문제가 된다는 점을 고려할 때, 한국의 발전국가 모델이 제조업을 육성하는데 효과를 가지고 있으며, 이러한 제조업을 육성하는 것이 현대의 개발도상국의 발전에도 도움이 됨을 보여준다. 이처럼 개발도상국 자체의 속성에 관한 논의와 발전국가 모델 자체의 속성에 관한 논의에 대해 에티오피아의 가죽 산업 장려 정책의 사례가 주는 시사점을 기반으로 하였을 때 한국의 발전국가 모델은 여전히 현대 개발도상국에도 유효한 것으로 결론을 내릴 수 있다.