김영란법(「부정청탁 및 금품등 수수의 금지에 관한 법률안」)의 입법과정 분석– Kingdon의 다중흐름모형을 중심으로

Abstract

본 연구의 목적은 국민의 삶에 심대한 영향을 끼칠 수 있는「부정청탁 및 금품수수 금지에 관한 법률」(이하 김영란법)이라는 정책형성과정의 동력과 영향요인들을 규명하기 위하여 동법의 입안부터 통과까지 일련의 과정 속에서 어떠한 영향요인에 따라 논의가 촉발되고 입법에까지 이르렀는지, 심의과정의 쟁점은 무엇이었고 어떻게 흘러갔는지, 또한 누가 이러한 과정을 주도적으로 이끌었는지 등을 Kingdon의 다중흐름모형을 중심으로 분석해 보고자 하는 것이다. 본 연구에서는 김영란법 입법과정에서의 정책문제의 흐름, 정치의 흐름, 정책대안의 흐름의 세 가지 흐름과 세 흐름 간의 동태적 상호작용, 정책의 창의 개방 계기와 정책선도가의 역할 등을 분석함에 있어 입법시기를 정책제안부터 입법예고까지의 입안기, 국회 제출부터 소위 상정‧심의까지의 상정기, 제19대 국회 전반기 마지막 정무위 소위 합의부터 법안의 본회의 통과까지의 제정기로 나누어 살펴보았다. 분석의 결과, 김영란법 입법에 이르기까지 지표‧사건‧위기‧환류의 정책문제의 흐름이 계속해서 유지되고 있었고 정치의 흐름․정책대안의 흐름도 존재하였음을 확인할 수 있었으나 이 세 흐름이 항상 일관된 기류로 흐르는 것은 아니었다. 각 흐름마다 흐름의 강약이 있고, 순류와 역류가 계속되며 각 시기별로도 결합 양상이 다르게 나타났다. 또한 주요 시기별로 창이 열릴 때 주도적 역할을 한 정책선도가가 동일하지 않았으며, 동일한 주체라 하더라도 시기별로 역할의 크기가 달랐다. 정책의 창은 두 가지 흐름 또는 세 가지 흐름의 결합으로 열리는데 이러한 결합은 각자 독자적으로 흐르던 흐름이 접점에서 만나는 양상으로 진행되기도 하고 하나의 거센 흐름이 창을 열면서 다른 흐름을 흡수하는 형태로 나타나기도 했다. 정책의제설정의 변화와 관련하여 선거와 같은 정치적 흐름을 비중 있게 본 Kingdon의 분석과 달리 김영란법 입법과정에서는 선거 결과가 정치 흐름의 방향에 큰 반향을 일으키지는 못하였으며 오히려 스폰서 검사 사건, 세월호 침몰사고와 같은 사건․위기의 문제의 흐름이 몰고 온 파장이 더욱 크게 작용하였다. Kingdon 모형에서는 대안의 선택에 영향을 미치는 주요 요소로서 기술적 실행가능성과 가치수용성을 설정하고 있는데 김영란법의 대안의 흐름을 살펴보면 오히려 적용범위를 지나치게 확대하여 현실적 적용가능성을 더 어렵게 하였으며 각종 위헌성 논란으로 인해 선택된 대안의 가치 수용성 역시 높지 못하다. 김영란법의 대안 흐름은 오히려 입안기에는 정책옹호연합모형, 제정기에는 쓰레기통 모형의 설명과 유사한 양상을 보이고 있다. 이상 살펴본 바를 종합하면 김영란법 입법과정에서는 Kingdon 모형의 세 흐름이 모두 나타나고 이러한 흐름의 상호작용에 따라 창이 열리는 것도 확인되지만, 창이 열렸을 때 기술적 실현가능성이나 가치수용성 고려라는 모형의 설명에 따른 대안 채택 과정이 나타나지 않았다. 정책 대안의 흐름을 이끌어 가야 할 당사자들이 충분한 준비가 되지 않은 상황에서 갑작스런 위기 사건에 의해 창이 열렸을 때 정책선도가가 중심을 잡고 역할을 충실히 수행하지 못하였기에 부실한 정책대안이 채택된 것이다. 이는 많은 선행연구에서 지적했듯이 정책결정과정에서 정책선도가의 역할이 매우 중요하다는 점을 다시 한 번 확인시켜주었다고 할 수 있다. 한편 김영란법 입법과정에서 특이한 점은 김영란 국민권익위원장의 퇴임 이후 법 제정에 대한 강한 의지와 영향력, 전문성을 모두 갖춘 정책선도가가 실종되었음에도 불구하고 법안이 폐기되지 않고 국회를 통과하여 제정에까지 이르게 된 것인데, 이는 정책대안에 대한 합리적인 검토보다는 정치적 이해관계, 대형 사건‧사고, 여론의 흐름 등이 정책결정에 미치는 영향이 더 큰 우리나라의 입법현실이 반영된 결과라 할 수 있다. 다만, 본 연구에서는 대통령이나 국회의원, 장관급 인사 외에 전문성을 갖춘 실무 관료들의 활동과 노력이 법 제정에 기여한 바에 대해서 충분한 검토가 이뤄지지 못한바 향후 연구에서는 이를 보완한 분석이 시행되어야 할 것이다.