의원발의 법률안의 중복발의에 관한 연구

Abstract

헌법에 따라 입법권은 국회에 속하나, 과거의 국회는 입법부로서 법률을 만드는 기능을 제대로 수행하지 못하고 입법을 포함한 모든 정책 과정을 정부가 주도해 왔었다. 민주화 이후에는 국회가 본연의 임무인 입법권을 본격적으로 행사하면서 의원발의 법률안이 정부제출 법률안을 양적으로 압도하고 있는데, 양적인 증가와는 달리 질적으로는 여전히 정부발의 법률안에 비해 의원발이 법률안이 낮은 수준에 머물고 있다는 점이 지적되고 있다. 의원발의 법률안의 질적인 저하에 관한 기존의 연구는 법률안의 가결률이 낮다는 현상에서 출발해서 그 질적 저하의 원인을 논의하고, 해결책을 모색하는 방법으로 진행되어 왔다. 그러나 이러한 연구 방법은 실제 의원발의 법률안의 질을 실증적으로 분석하지 않고, 낮은 가결률만을 근거로 의원발의 법률안이 품질이 낮다고 전제한 뒤 논의를 진행하였다는 한계를 지니고 있다. 이에 본 연구에서는 국회에 제출된 법률안의 내용과 국회의 법률안의 처리 과정을 분석하여, 의원발의 법률안과 정부발의 법률안의 질적 차이를 실제 법률안을 통해 드러내고자 하였다. 제18대 국회에 제출된 대안 937건을 대상으로, 의원발의 법률안의 질적 저하의 주요한 원인으로 지적되고 있는 중복 발의에 관한 연구를 진행하여 실제로 의원발의 법률안이 정부제출 법률안에 비해 품질이 낮은지 여부를 검증하고, Lowi의 정책 유형에 따른 중복발의의 발생 현황을 분석하여 중복발의의 발생 원인을 파악하고자 하였다. 분석 결과에 따르면, 의원발의 법률안은 정부제출 법률안과 대안을 이루는 경우가 많고, 내용의 중복이 있을 때 의원발의 법률안을 중심으로 통합되는 경우는 매우 드물게 나타났다. 또한, 의원발의 법률안끼리 대안을 구성할 때 또는 법률을 제정하는 경우 내용 전부가 중복되는 사례가 많아, 의원발의 법률안이 서로를 참조하고 있는 경향을 보였고, 국회의원들은 전부개정과 같은 정교하고 난이도 있는 개정작업보다는 손쉽게 새로운 법률을 만드는 쪽을 선호하고 있었다. 이러한 결과를 통해 기존 연구의 의원발의 법률안의 질적 저하에 대한 지적이 어느 정도 타당성을 가지고 있음을 알 수 있었다. 아울러 정책유형을 통한 중복발의의 분석 결과를 보면, 국회의원은 특정 집단에게 편익을 제공하는 법률을 적극적으로 발의하는 유인이 있으면서, 특정 집단에게 비용을 부담시키더라도 우호적인 여론을 형성하거나 일반적인 평판에 도움이 될 수 있는 정책에 대해서는 기꺼이 관련된 법률안을 중복하여 발의하고 있어, 중복발의는 득표에 도움이 될 수 있는 다양한 측면을 고려한 전략적 행위라는 것이 나타났다. 한편, 정부 역시 특정 집단에게 편익을 제공하는 정책 발의에 적극적이었고, 비용을 수반하는 정책에 있어서는 법률안이 정부 주도로 통합되는 비율이 높았다는 점은 이해당사자 간의 합의를 이끌어내거나 조정이 필요한 부분에서 정부가 더 주요한 역할을 하고 있는 현상도 확인할 수 있었다. 본 연구는 위와 같은 분석 결과를 통해 의원발의 법률안은 질적으로 좀 더 개선될 필요가 있으나, 국회의원의 재선 추구가 계속되는 이상 입법과정의 통제가 아니라 정부와 국회의 협조를 통해 법률안의 질을 향상시킬 수 있다는 점을 간접적이나마 밝혀낼 수 있었다.