음식물쓰레기 종량제의 정책효과에 관한 연구

Abstract

연구의 목적은 음식물쓰레기 종량제 정책이 음식물쓰레기 배출량에 미치는 영향을 실증함으로써 음식물쓰레기 종량제라는 정책수단이 폐기물 배출량 감량을 위하여 유의미한 인센티브 기제로 작용하고 있는지 설명하고자 하는 데 있다. 경제학자들은 환경오염 문제를 해결하기 위하여 시장논리에 기반한(market-based) 또는 경제적 인센티브(economic incentive)에 근거한 접근방법을 제시하였다. Cecil Pigou는 외부성을 만드는 행동을 저해하기 위한 세금(corrective tax)을 제안하였고 이는 피구세(Pigouvian tax)라고 한다. 피구세는 쓰레기배출량을 적절한 수준으로 감소시키기 위하여 오염발생자에게 일정 오염부과금을 내도록 함으로써 개별 단위가 음식물쓰레기로 인한 사회적인 비용을 인식할 수 있게 하고 이를 통하여 사회적으로 적절한 오염배출량을 자발적으로 선택하도록 유도하는 유인기제이다. 적절한 유인을 부여하여 사적인 이윤을 극대화하고자 하는 행위가 사회적으로도 바람직한 결과를 가져오도록 한다. 음식물쓰레기 종량제는 피구세를 적용한 대표적인 정책으로 쓰레기 배출로 인하여 발생하는 환경오염의 사회적 한계비용을 개인에게 인식할 수 있게 한다. 본 연구에서는 2013년부터 전면도입된 음식물쓰레기 종량제의 효과를 정량적 자료를 이용하여 실증분석하고 동시에 음식물쓰레기 종량제 수수료의 효과에 대해서도 살펴보고자 하였다. 음식물쓰레기 종량제 시행의 전후 차이를 분석하였다. 음식물쓰레기 종량제의 도입이 한국의 음식물쓰레기 배출량에 어떠한 영향을 미치는지, 수수료인상이 음식물쓰레기 배출량 감소에 유의미한 영향 미치는지 살펴보았다. 특히, 가정생활폐기물 중 음식물쓰레기 배출량에 미치는 영향과 사업장생활폐기물 중 음식물쓰레기 배출량에 미치는 영향에 차이가 있는지 보고자 했다. 이를 위하여 2009년부터 2014년까지 한국의 222개의 기초자치단체의 연도별 음식물쓰레기 배출량 자료와 쓰레기 종량제 단위요금 자료를 활용하였다. 고정효과모형분석(fixed effects model)과 임의효과모형분석(random effects model)을 실시하였다. 종량제 실시 이전부터 이후까지의 기간(2009-2014년)을 연구범위로 설정하여 즉, 6년간 222개 기초자치단체 자료를 패널데이터로 구성하여 인구, 면적, 사업체수, 지역의 소득수준, 지방자치단체 유형, 청소예산 재정자립도, 공무원의 과태료부과금액을 통제한 후 종량제 효과를 분석하였다. 동시에 음식물쓰레기 종량제 수수료 인상이 음식물쓰레기 배출량에 미치는 효과를 실증분석하였다. 종량제 실시 이후의 기간(2013-2014년)을 연구범위로 설정하였고 위에 언급된 통제변수로 통제한 뒤 정책효과를 분석하였다. 두 독립변수의 정책효과는 다음과 같다. 첫째, 음식물쓰레기 종량제는 총 음식물쓰레기 배출량과 가정생활폐기물 중 음식물쓰레기 배출량을 감소시키는 긍정적인 효과가 있었다. 음식물쓰레기 종량제를 시행했을 때, 시행하지 않았을 때보다 전체 음식물쓰레기 배출량의 경우 8.59% 감소, 가정생활폐기물 중 음식물쓰레기의 경우 13.36% 감소하는 것으로 나타났다. 이는 종량제가 쓰레기 배출하는 개인의 행동변화에 유의미한 영향을 미쳤음을, 특히 가정생활폐기물 배출자의 행동변화에 유인기재가 되었음을 알 수 있다. 둘째, 쓰레기 종량제는 사업장에서 배출되는 음식물쓰레기 배출량에 대하여는 유의미한 정책효과를 가지고 있지 않았다. 이는 종량제를 통한 인센티브(incentive)가 사업장에서는 잘 작동하지 않음을 보여준다. 사업장에서 발생한 폐기물은 수수료 부과되는 주체가 사업장이 되는 경우가 대다수이기 때문에 음식물쓰레기를 배출하는 개인은 쓰레기 배출로 인한 사회적 한계비용을(SMC)를 인식하지 못하여 공유재의 비극(tragedy of the commons)이 일어나게 된다. 셋째, 음식물쓰레기 종량제 수수료는 음식물쓰레기 배출량에 대하여 유의미한 영향을 미치고 있지 않았다. 실제로 선행연구 중 종량제 수수료 인상이 폐기물 배출량 감소로 이어지지 못한다는 분석결과가 다수 있다. 이는 종량제 수수료 증감을 이용한 인센티브 유인기제가 개인에겐 큰 영향력이 없다는 뜻일 수도 있다. 그러나 아직 정책이 전면시행된 기간이 길지 않기 때문에 정책효과가 나타나지 않은 것일 수도 있다. 또한 수수료의 현실화가 이뤄진다면 유인기제로서의 정책효과가 나타날 여지가 있다. 환경부는 현재 30%정도 되는 주민부담률을 수수료 인상을 통하여 높여 음식물쓰레기 배출량의 감량을 목표로 하고 있다. 그러나 본 연구 결과에 따르면 수수료 인상이 음식물쓰레기 배출량에는 유의미한 정책효과가 없을 수 있으니 수수료 인상에 따른 무단투기, 생활쓰레기 봉투 혼합 배출 등 부작용을 최소화하기 위한 노력을 해야 할 것이다. 본 연구의 의의는 2013년 전국에 전면 도입된 음식물쓰레기 종량제의 정책효과를 실증 분석했다는 점이다. 선행연구와의 비교를 통한 본 연구의 의의를 살펴보자면 다음과 같다. 우선 종량제는 음식물쓰레기 배출량보다 생활폐기물 배출량을 감소시키는 효과가 더 크다. 선행연구에 따르면 전국의 생활폐기물 배출량은 쓰레기종량제 종량제 실시 이전과 비교하여 정책 실시 이후 31.61% 감소하였고 본 연구에 의하면 전국의 음식물쓰레기 배출량는 종량제 실시 이전과 비교하여 정책 실시 이후 8.59% 감소하였다. 이는 생활폐기물은 재활용 분리배출을 통한 감축여지가 있으므로 음식물쓰레기가 생활폐기물 보다 감축하기 어려울 수 있다는 예상을 실증적으로 밝힌 것으로 볼 수 있다. 이를 통하여 볼 때, 음식물폐기물 감량 정책은 생활폐기물 정책보다 더 까다롭고 어려울 수 있다. 또한 대다수의 음식물쓰레기 선행연구가 재활용에 초점에 맞춰져 있는 반면 본 연구는 감량을 목표로 실증분석을 하였다는 점에서 의의가 있다. 특히 음식물쓰레기 종량제 전면도입 이후, 종량제의 정책효과를 분석한 논문이 없다는 점에서 본 연구의 의의가 크다.