청주·청원과 전주·완주의 행정구역 통합 결정 과정의 비교 분석

Abstract

2013년 6월, 전주시와 완주군의 행정구역 통합이 주민투표에서 완주군민의 반대로 무산되었다. 2012년 9월 청원군민들의 찬성으로 청주시와 청원군의 행정구역 통합이 주민투표로 결정된 것과는 대조적 결과였다. 2009년에는 두 지역에서 모두 행정구역 통합을 실패했는데 재시도의 결과 청주·청원만이 통합에 성공한 것이다.

행정구역 통합과정에서 두 지역은 여러 유사점을 갖고 있었다. 완주군과 청원군은 모두 전주시와 청주시를 도너츠 모양으로 둘러싸고 있었고 시와 군은 행정 및 경제적 측면에서 생활권을 공유하고 있었다. 또한 역사적으로 두 지역은 원래는 하나였으나 두 지역으로 분리되었고 20여년 동안 통합시도가 있어왔지만 번번이 군의 반대로 통합이 무산되었다.

본 연구는 많은 유사성이 존재하는 두 지역 간 행정구역 통합 결과의 차이에 대한 원인 분석을 목적으로 했다. 행정구역 통합과정은 기본적으로 통합에 대한 찬성집단과 반대집단의 정치적 결정과정이다. 통합을 둘러싼 여러 가지 이해관계를 가진 행위자들이 서로 다른 입장을 관철시키기 위해 대립하기 때문이다. 이러한 결정과정의 변화에 영향을 미치는 여러 요인들을 체계적으로 분석하기 위해 정책옹호연합모형을 분석틀로 적용하였다. 정책옹호연합모형의 기본분석 단위는 대립하는 두 옹호연합으로 이 분석틀은 결정과정에 영향을 미치는 여러 요인들을 제시한다.

전주·완주와 청주·청원의 경우 비슷한 조건에서 통합이 진행되었기 때문에 정책옹호연합모형에서 제시한 외부적 변인이 거의 동일하다고 볼 수 있었다. 이 때문에 원인을 내부적 요인 중 특히 오랫동안 지속된 찬성과 반대의 대립을 조정시키고 합의로 이끌어내는 능력을 가진 정책중개자의 역할이 핵심적이라고 할 수 있었다.

정책중개자는 옹호연합 간의 대립 및 갈등을 조정 및 중개하는 핵심행위자이다. 정책중개자의 역할의 차이에 따른 과정의 차이를 구체적으로 알아보기 위해 지위와 정책선호라는 개념을 통해 민선호 정책중개자, 관선호 정책중개자, 민-관선호 정책중개자, 선호없음의 4가지로 분류하였다. 지위의 경우 지방정치과정에서 조정 및 합의를 이끌어낼 수 있는 행위자 민간단체와 지방자치단체장으로 보았다. 조정 및 합의의 행위는 정책선호라는 개념을 적용했고 이는 통합을 공식적으로 제안하는 것과 합의문을 결정하는 행위로 구체화시켰다.

통합의 결과는 행정구역 통합 관련법들에서 제시한 절차를 기반으로 5단계로 분류했다. 연구 대상은 전주-완주와 청주-청원의 2009년부터 2010년 사이의 시도를 1기로, 2010년부터 2013년 사이의 시도를 2기로 분류했다. 연구의 방법은 질적 연구 준 문헌연구와 인터뷰를 기반으로 했다. 이를 위해 공식문서, 회의록, 내부문서 등 다양한 문서들 및 신문기사가 이용되었다. 또한 행정구역 통합 과정에 참여한 행위자들의 인터뷰를 실시했다.

결과적으로 1기인 2009년과 2009년 실패 후 실시된 2기의 전주-완주와 청주-청원의 통합 사례 4가지를 분석한 결과 1기에서는 전주-완주와 청주-청원 모두 민선호 정책중개자가 핵심적 역할을 했고 통합의 결과는 전주-완주는 여론조사, 청주-청원은 주민투표에서 실패한 것으로 나타났다. 2기에서는 전주-완주는 관선호 정책중개자가 주요 역할을 담당했으나 주민투표에서 실패했고 청주-청원은 민-관선호 정책중개자로 통합 설치법 단계까지 모든 통합 단계를 충족시킨 것으로 나타났다.

종합하자면 시기, 지리적 조건, 역사적 배경에서 많은 외부적 공통점을 가지고 있던 전주-완주와 청주-청원의 경우 정책중개자의 역할에 따라 통합 과정에서 차이가 존재했다고 할 수 있다. 민선호 정책중개자와 관선호 정책중개자의 유형에서 모두 한 쪽만 일방적으로 통합을 추진할 경우 주민 및 이해관계자들의 설득에 있어 한계가 있는 것으로 나타났다. 결과적으로 민과 관이 합쳐서 정책중개자의 역할을 수행할 때 통합에 대한 합의의 정당성 및 공감대를 높이는 것으로 나타났다.