공공사업의 추진과정에서의 갈등관리에 관한 연구

Abstract

2000년이후 국토균형발전차원에서 행정도시, 기업도시, 혁신도시 등 대규모 국책사업이 동시다발적으로 진행되고 있으며, 도시재생을 위한 정비사업은 도시곳곳에서 진행되고 있다. 이러한 사업은 국토를 효율적으로 발전시키고 도시환경을 개선시키는 등의 순기능도 많았지만, 반면에 사업추진과정에서 토지 등의 보상금을 둘러싼 갈등문제로 드러나는 역기능도 만만치 않았다. 이런 토지 등의 소유자간의 갈등으로 인해 사업의 차질이 빚어지거나 사업추진 자체가 어려워지는 경우가 자주 발생하고 있다. 이처럼 최근 들어 공공사업에서 보상과 관련된 갈등은 빈번하게 발행하고 있는데 반해 이에 대한 갈등관리체계는 미흡한 것으로 보인다는 점에서 공공사업에서 보상과 관련된 갈등에 대한 사례연구가 보다 활발하게 이루어질 필요가 있다고 생각한다. 이에 대해 연구한 본 논문의 정책적 함의는 다음과 같다.

첫째, 공공사업의 계획단계에서 효율적인 갈등관리를 위해서 주민참여를 통한 계획수립이 필요하다. 계획의 검토단계에서는 다양한 정보공개의 장을 마련해야 하며, 기존 시민참여 제도의 정비를 통해 현실적으로 참여를 높일 수 있도록 해야 한다. 기본계획, 재정비 계획에서 의무화되어 있는 공청회·공람제도를 지역적 특성에 따라 융통성을 가지고 시기, 횟수 등을 지방정부의 조례로 정할 수 있도록 개선해야 한다. 지역이 선정되고 난 뒤, 지역주민들을 상대로 가능성 있는 다양한 사업계획을 제시하며, 각각의 대안에 대한 경제적 인센티브를 함께 공개하여 직접 대안을 선택할 수 있는 기회를 제공하여야 한다. 그러기 위해서는 관련 전문지식을 쉽게 지역주민에게 설명할 수 있는 중간자 역할을 할 수 있는 전문가가 필요하다. 계획의 집행단계에서 주민에게 이견이나 더욱 바람직한 의견이 제시된다면 검토하여 타당할 때 다시 계획에 반영하도록 목표 연도는 두되, 개발기간은 고정시키지 않도록 기간의 유연성을 가지는 것이 바람직하고, 사업완료시점까지 사업에 대한 정보를 수시로 공개하여 행정에 대한 신뢰도를 높여줄 필요가 있다.

둘째, 보상단계의 효율적인 갈등관리를 위해서, 보상 제도적인 측면과 보상 운영적인 측면에서 갈등관리 방안을 살펴보면 다음과 같다. 우선 보상 제도적인 측면의 갈등관리 방안으로 첫째, 공시지가 체계의 개선이 필요하다. 공시지가가 시가의 반영을 통해 보상의 문제는 물론 각종 조세의 부과 기준 등에 있어서 공시지가 본래의 기능을 수행할 수 있는 제도로 변화하여야 할 것이다. 공공사업에 편입되는 토지에 대한 손실보상이 충분히 이루어진다면 보상관계 갈등은 현저히 줄어 들 것이다. 다음으로 공익사업 보상평가의 공정성을 높이기 위해서 감정평가업자 선정방식은 현행체제를 유지하되 감정평가업자가 사업시행자와 토지소유자의 어느 측에도 구속되지 않고 중립적이고 객관적으로 평가업무에 임할 수 있도록 중립적 지위에 있는 한국감정평가협회, 한국감정원 등의 제3기관이 감정평가업자 선정 및 추천을 맡기는 방식으로 개선하는 것이 현실적이라고 생각된다. 보상 운영적인 측면에서 충북혁신도시 건설사업 보상사례를 통해서 다음과 같은 갈등관리 방안이 도출되었다. 첫째, 공공사업의 보상과 관련해서 공공갈등이 성공적으로 관리되기 위해서는 보상과정의 절차적 정당성의 확보가 필수적이다. 충북혁신도시건설사업과 같은 택지개발사업에서 보상과정의 절차적 정당성이 제고될 경우, 해당 사업을 반대하는 이해당사자들의 입지는 좁아지게 된다. 사업지구의 주민들의 경제적 이익배분이 걸려있는 택지보상의 의사결정과정에서 당사자들이 참여하도록 함으로써 기회균등 보장에 대한 정당성을 확보할 필요가 있다. 보상과정의 절차적 정당성은 사업지구 주민들에게 보이지 않는 압박수단으로 기능하여 갈등을 완화하고 협상의 장으로 끌어들이는 요소로서 작용한다.둘째, 공공갈등에 대한 성공적인 갈등관리를 위해서는 갈등 당사자 간의 원활한 의사소통을 통한 신뢰의 구축이 필수적이다. 결국 모든 일은 사람이 하는 것이기 때문에 사람과 사람 사이에 마음이 통하면 안될 일이 없는 것이다. 미리 주민 등 갈등 당사자의 의견에 귀를 기울이는 여론수렴과정에 신경을 쓰고 정부 등의 사업시행자가 가진 정보를 공개한다면 추후에 집행비용을 줄일 수 있다. 또 사업 시행·계획 단계부터 주민들과 충분한 협의를 거쳐야 한다. 셋째, 공공사업이 사회 전체의 불특정 다수에게는 편익을 주지만, 그 사업이 시행되는 특정 지역주민에게는 그에 따른 편익이나 혜택을 주지 못하고 오히려 여러 가지 형태의 비용을 부담시킬 수 있다. 이런 갈등 당사자들에 대해 실질적인 보상이 이루어져야 한다. 이들이 인식하는 손해에 대한 합리적인 보상이 없이는 갈등관리가 원활히 이루어질 수 없다.

셋째, 택지조성단계에서의 갈등관리를 위해서 환경영향평가의 개선이 필요하다. 사업이 구체화되고 나서 착수되는 일반적인 평가와는 달리, 국가 상위계획과 각종지역 계획 등, 사업의 계획 단계에서 환경의 영향을 평가함으로써 계획의 변경과 중지 등, 사전 개선 전략을 도출해낼 수 있는 전략적 환경영향평가의 도입이 필요하다. 환경영향평가가 개발사업의 시행으로 인해 발생되는 문제를 공정하고, 객관적으로 평가하고, 환경에 미칠 악영향을 미리 예측하고 저감방안을 수립하는 제도라는 측면에서 평가서작성의 주체는 사업주가 아닌 제3자가 되어야 할 것이다. 그래야만 객관적이고 중립적인 환경영향평가가 가능할 것이다. 마지막으로 환경영향평가가 단순한 환경위해성의 저감방향을 제시하는 소극적 수단이 아닌 의사결정수단이 되도록 제도적인 개선이 이루어져야 할 것이며, 사업계획의 확정이전에 환경적인 문제를 노선의 결정이나, 토지이용계획과 함께 고려하는 등 개발사업의 입지선정시기부터 환경에 대한 고려가 있어야 한다.