정책변화로 인한 공공갈등의 관리에 관한 연구

Abstract

정책이란 국가가 추구하는 공적인 가치나 구체적인 목적, 그러한 목적을 달성하기 위한 집행수단과 과정을 동시에 내포하는 것으로 이해할 수 있다. 일반적으로 정책은 문제의 대상을 선정하는 의제설정, 목적을 정하는 정책의 결정, 그 결정의 집행, 집행된 결과에 대한 평가와 다시 평가결과의 환류 등과 같은 일련의 복잡하고 연속적이면서도 동태적인 과정을 거치게 된다. 그런데 현대행정에서는 정책목표가 다양해지고 이를 달성하는 과정의 불확실성이 크게 존재하기 때문에 당초 기대했던 정책목표와 다른 방향으로 수정되는 정책변화라는 것이 일어나게 된다. 정책변화는 결정된 정책을 구체적으로 실현하는 집행과정에서 우연한 사건 또는 의도적인 노력으로 인해 당초 예상된 바와는 다르게 수정되는 것을 의미하며 여기에는 해당 정책의 목표, 그로 인해 달성하고자 하는 공적가치의 변화뿐만 아니라 수단 및 대상 집단의 변화까지도 포함된다. 문제는 이러한 정책변화 과정을 거치면서 공공갈등이 발생한다는 것이다. 정책의 가치 배분적 성향으로 인하여 그 자체만으로도 갈등의 요인을 가지고 있는데 정책변화는 그 갈등을 증폭시키게 된다. 공적가치나 사적이익을 얻을 것으로 기대하는 집단과 그렇지 못한 집단이 정책변화를 거치면서 각각의 집단이 뒤섞이고 새로운 구조가 형성되기 때문이다. 본 연구에서는 정책변화로 인해 발생한 공공갈등 사례인 한국토지주택공사의 사업 추진변화 환경에서 나타났던 갈등관리 과정을 살펴보았다. 한국토지공사와 대한주택공사 양 기관은 거대한 부채 공룡의 탄생이라는 우려와 단일화된 부동산 정책기관의 출범이라는 기대를 동시에 받으며 한국토지주택공사로 2009년 통합·출범하였다. 출범 직후 찾아온 유동성 위기로 인하여 공사는 정상적인 사업을 추진하는데 큰 어려움을 겪게 되었고 재무위기를 극복하기 위하여 추진하던 개발 사업을 중단하는 이른바 사업조정을 결정하게 된다. 그동안의 택지·주택보급 확대라는 성장위주의 정책에 변화가 발생한 것이었다. 이와 같은 변화에 대해서 지역개발을 기대하였던 지역구 국회의원, 자치단체장과 지역주민은 정부를 비난하며 정상 추진을 요구하였다. 현장 사무실은 항의하는 사람들로 넘쳐났고 본사 앞에서는 매일같이 시위가 벌어졌다. 끝나지 않을 것만 같았던 갈등은 점차 사그라지어 지구별로 사업추진이나 중단, 축소, 변경 등 다양한 형태의 결론이 도출되었다. 욕설과 비난이 난무하던 전국의 사업장 중에서 대부분 사업지구는 점차 안정을 되찾았지만 이와 대조적으로 몇몇 사업지구는 아직까지도 논의가 진행 중이거나 갈등을 겪고 있는 상황이다. 이러한 차이가 나타난 이유를 알아보기 위하여 구체적인 정책변화가 발생하였다고 볼 수 있는 해제·취소·철회에 해당하는 46개 사업지구 중 서로 인근에 위치한 9개를 선정하여 비교분석을 시도하였다. 정책변화가 확정되어 공공갈등이 잘 해결되었다고 볼 수 있는 4개 사업지구의 경우, 이해당사자 간의 해결안을 도출하여 사업의 해제·취소·철회를 결정하였으나 그렇지 못한 5개 지구의 경우 해결안을 도출하지 못하였다. 지구별 차이를 알아보기 위하여 갈등의 발생원인인 정책적 구조와 그 갈등의 해결여부 판단 그리고 거버넌스적인 시각으로 나누어 분석의 틀을 구성하였다. 갈등의 발생원인과 해결여부를 살펴보고 거버넌스적인 요인이 영향을 주었는지에 대한 분석을 수행하였는데, 그 결과 갈등이 해결되었다고 볼 수 있는 해제·취소·철회를 결정한 4개 사업의 경우는 거버넌스적 요소인 참여성, 네트워크, 투명성, 책임성, 신뢰성이 존재하였다고 판단되었다. 그렇지만 해제·취소·철회 여부를 결정하지 못하여 갈등이 해결되었다고 볼 수 없는 나머지 5개 사업의 경우는 거버넌스 요소 중 참여성, 투명성은 존재하였지만 네트워크, 책임성, 신뢰성이 부족하였던 것으로 판단되었다. 거버넌스적인 시각에서 네트워크와 책임성, 신뢰성을 이처럼 증폭시키는 요인으로는 지대(rent)를 선정할 수 있었다. 지대(rent)는 신제품 개발, 토지의 위치, 정부정책 등으로 인해 생겨날 수 있는 초과이익(excess profits)으로서 수혜자들에게 돌아가는 특혜이다. 왜 성장하지 않으면 안 되는가에 대한 주제의 논의는 중요하지 않고 어떠한 수단을 사용해서 성장할 것인가에 대한 주제가 중요하게 되는 이유인 것이다. 본 연구는 공기업 사업조정이라는 사례를 통하여 공공갈등의 관리과정을 거버넌스적인 시각에서 살펴보고자 노력하였다. 사례연구의 특성상 일반화하기 어렵고 다른 사례에 적용하기 힘들다는 한계를 가진다. 그렇지만 이번 사례분석 연구는 선거와 정책집행이라는 과정을 거치면서 정책변화가 계속 일어날 수밖에 없는 현실의 구체적인 상황을 이론적인 관점에서 살펴봄으로써 다른 실제 사례들과 같이 다양한 분석적 시각을 제공한다는데 의의를 가질 수 있으리라 본다. 이러한 한계에도 불구하고 본 연구를 통하여 다음과 같은 정책적 시사점을 찾을 수 있었다. 정책은 그 자체만으로도 갈등의 요인을 가지고 있는데 정책변화는 그 갈등을 증폭시키게 된다. 따라서 정책변화로 인한 공공갈등을 최소화하기 위해서는 첫째 정책결정 집단에 정책일관성이 있어야 한다. 잦은 정책의 변경이나 변화는 고의나 악의가 아니라 하더라도 신뢰를 무너뜨리게 되며 대상 집단에 비해 상대적 박탈감을 느끼도록 한다. 기대했던 지대(rent)를 사라지게 하는 변화는 상대적으로 공정하지 못하다고 느끼게 하는 원인으로 작용하게 되며 정책 불순응(Non compliance)으로 이어지기 때문이다. 그렇다고 일시적인 정치적 지지를 얻기 위해 정당한 논리와 근거 없이 정책을 결정하면 국민들의 신뢰를 잃게 되며, 이는 장기적으로 국가발전에 치명적인 제약으로 작용하게 된다. 둘째, 정책수단에 대한 자율성의 확보가 있어야한다. 정책변화가 불가피한 상황이라면, 그로 인한 갈등의 발생을 최소화하고 발생된 갈등을 합리적으로 해결하기 위해서 정책수단에 자율성을 부여하여야 한다. 자율성은 갈등의 발생이 예상되거나 해소를 기대할 수 있는 요인이 존재할 때 정책수단으로 하여금 유연한 대처가 가능하도록 하며, 책임성 있는 행동을 통하여 정책신뢰를 유지하려는 유인이 크기 때문이다.

A policy can be understood as what implies the public values or certain purpose sought by the nation, instruments of execution and the process to achieve such purpose. Generally, a policy passes a series of complicated, successive and dynamic process such as agenda-setting to set the target of policy, policy-making to decide the purpose, implementation of the decision, evaluation of the implemented result, and a return of the evaluation result. However, as the policy target becomes diversified and there is large uncertainty in the process to achieve such the purpose in the modern public administration, it may cause a change in the policy. A policy change means that it is modified differently from expected first due to an incident or intended effort in the process of implementation, which includes changes in the policy target, changes in the public value which the policy aims to achieve, changes in methods and changes in target groups. A problem is that such a process to change the policy may cause public conflicts. A policy has a conflict factor itself due to its characteristics, and a policy change amplifies the conflict. Its because when a group which expects the public value or individual benefit and a group which does not pass through policy changes, each group is mixed with each other and a new structure is established. This study examined the process to manage conflicts in the changing environment to drive projects of the Korea Land & Housing Corporation as an example of the public conflict caused by the policy change. The Korea Land Corporation and the Korea Housing Corporation were integrated and newly founded as the Korea Land & Housing Corporation in 2009 with the worry that it would be the birth of huge liability dinosaur as well as the expectation that it would be the establishment of unified real estate policy organization. The Corporation had large difficulties in promoting projects due to liquidity crisis just after the integration and establishment, and decided to modify its business that it would stop developing of sites promoted for overcoming the financial crisis. It caused changes in a growth-focused policy to expand distribution of land and housing. About such a change, members of the National Assembly, local government heads and local residents criticized the government and requested the normal development. The on-site offices were filled with those who complained about the decision, and there were demonstrations in front of the main building every day. Conflicts which seemed not to be over went down gradually, and various types of decisions were deducted such as normal promotion, suspension, reduction or change of the project by each sites. Among many project sites all around the nation where there were swear words and criticism, most of them gradually restored and became quiet, but on the contrary, some of them are still under discussion or experiencing conflicts. In order to figure out the reason why such the difference existed, this study sampled 9 sites among 46 which decided to cancel, suspend or withdraw and tried to conduct a comparison analysis. 4 sites decided to cancel, suspend or withdraw the project by deducting a resolution among the interested parties, which could be considered as they got a resolution of public conflicts by confirming the policy change while the other 5 sites did not prepare a resolution. To find out differences between sites, this study composed a frame for analysis by dividing the reason for causing conflicts into a political structure, judgment on whether the conflict has been solved or not with the governance point of view. It examined the reason for causing conflicts and whether the conflicts were solved or not, and conducted an analysis on whether the governance factor had influenced or not. As a result, it was interpreted that 4 sites representing 41 which decided to cancel, suspend or withdraw the project and could be considered to solve the conflict had participation, network, transparency, accountability and reliability, that is, governance factors. However, the rest 5 sites which cannot be considered to solve the conflict, not deciding to cancel, suspend or withdraw the project, were interpreted that they lacked network, accountability and reliability even though they had participation and transparency. Rent is selected as an important factor to amplify network, accountability and reliability from the perspective of governance. It is excess profits which may be created by developing new products, location of land and the government policy, and is a special favor for beneficiaries. It gives an explanation that it is not important to discuss a subject on why we should take the development, but it is important which tools we should use for the development. This study tries to examine the process to manage public conflicts from the governance point of view through cases of the business structure adjustment in public enterprises. It has a limitation that it is difficult to generalize and to apply to other cases due to the characteristics of a case study. But, this case study will have an implication that it will provide various kinds of analytic viewpoints like other real cases by examining the certain situations which can cause policy changes in the process or event of election and policy implementation from a theoretical perspective. Despite these limitations, the study could find out following political implications. A policy has a conflict factor itself, and policy changes may amplify the conflicts. In order to minimize public conflicts due to policy changes, first, policy-making organizations should have consistency in the policy. Frequent changes in a policy may damage the trust even though it is unintentional and has no ill will, and it may force interested people to feel comparative deprivation. Changes which may remove expected rent act as a reason for people to think that it is not fair, which may lead to non-compliance. When deciding a policy without any fair logic or to attain temporary political support, it may lose peoples trust, and this acts as a fatal restriction on the national development in a long term. Second, it is necessary to secure autonomy on the policy instrument. If it is inevitable to change a policy, it is necessary to endow autonomy to the policy instrument in order to minimize conflicts due to the change and to solve caused conflicts reasonably. Autonomy enables the policy instrument to deal with the conflicts flexibly when there is an expected conflict or a factor to expect resolution, and there would be strong incentives to make them to maintain the reliability on the policy.