19세기 전반 常關 稅收의 缺損과 物流 路線의 變化― 淮安關과 滸墅關의 사례를 중심으로 ―

Abstract

本稿는 19세기 전반기(嘉ㆍ道 年間) 淮安關과 滸墅關의 세수 감소 및 이로 인한 지속적인 세수 결손 현상을 분석한 글이다. 기존 연구는 일종의 상품 통과세인 관세의 특성상 그 규모를 景氣指標로 보는 경향이 두드러졌다. 따라서 관세 감소 현상은 대체로 경기 침체에 따라 일반 물류량이 감소하여 발생한 것으로 해석되었다. 다만 관세 규모는 통관 물류량과 세율의 곱으로 결정되었기 때문에, 기존 연구는 일반 물류량과 통관 물류량이 비례 관계에 있다는 전제를 가지고 있었다. 그러나 일반 물류량과 통관 물류량의 비례 관계는 성립하지 않을 수도 있다. 일반 물류량은 변하지 않았는데도 불구하고 다른 요인으로 인해 통관 물류량이 변하였거나, 혹은 그 역도 가능하다. 이에 본고는 가ㆍ도 연간 회안관과 호서관의 지속적인 세수 결손 현상의 원인을 검토하였다. 이러한 접근은 관세 규모를 경기지표로서 간주하고 이를 바탕으로 전개된 기존의 논의를 재검토하는 데 기여할 것이다. 청조는 주요 물류 노선에 상관을 설치하여 통관하는 상인을 대상으로 貨稅와 船料를 징수하였다. 관세의 특성상 그 규모의 변동이 심하였기 때문에, 청조는 일정량의 세수를 안정적으로 확보하기 위해 正額制를 실시하였다. 각 상관의 책임자는 일 년을 단위로 하는 關期가 차면 할당된 정액을 중앙으로 報解하였다. 그러나 옹정 연간에는 정액을 초과하는 세수가 中飽되는 현상을 방지하기 위해 상관의 책임자가 징수한 세금을 모두 중앙으로 보해하도록 하는 盡收盡解制를 실시하였다. 진수진해제는 전년보다 당년의 세수가 높아야 하는 上年比較制와 함께 실시되었기 때문에, 상관의 책임자가 상인을 苛索하는 현상이 만연하게 되었다. 따라서 제도 변경은 중포 방지와 가색 방지 사이의 균형을 유지하려는 노력과 결부되어 지속적으로 이루어졌다. 가경 4년에는 盈餘定額制가 시행되었다. 영여정액제는 정액을 초과하는 영여를 평년의 액수를 참고하여 정하고 이를 정액과 합산하여 새로운 세수 기준으로 삼은 제도로서, 큰 변화 없이 가ㆍ도 연간 내내 시행되었다. 한편 각 상관의 과세 대상은 중앙에 의해 설정되어 있었다. 상관에서는 통관하는 모든 상인에 대해 화세와 선료를 징수한 것이 아니라, 규정에 해당하는 대상에 대해서만 과세할 수 있었다. 상관에서는 기본적으로 관할 범위인 關內로 진입하거나, 혹은 관내로부터 외부로 진출하는 상인에 대해 화세와 선료를 징수하였다. 관내에서 교역하는 상인은 징수 대상에서 제외되었다. 또한 장거리 교역 상인에 대한 중복 과세를 방지하기 위해 몇몇 상품은 특정 상관에서만 화세를 징수할 수 있었다. 또한 상관의 과세 대상에 해당하는 상인은 법정 운송로를 이용해야 할 의무가 있었다. 이러한 규정에 의해 청조는 법정 운송로에만 상관을 설치해도 세금을 징수할 수 있었다. 따라서 법정 운송로는 청조가 적은 행정력으로도 일정액의 세수를 확보할 수 있는 토대가 되었다. 이러한 상관제도의 특성상 각 상관의 세수 내용에는 차이가 있었다. 회안관의 경우 하남과 산동에서 생산되어 대운하를 통해 강남 지역으로 운반되는 豫東産 豆類에 대한 과세가 세수에서 차지하는 비중이 60% 이상이었다. 호서관에서는 사천과 호북 등지에서 생산되어 강남 지역으로 운반되는 미곡에 대한 과세가 세수에서 차지하는 비중이 약 50%였고, 예동산 두류에 대한 과세는 약 16%의 비중을 차지하였다. 그리고 나머지는 대부분 강남 지역에서 생산되어 대운하를 통해 북방의 각 성으로 운반되는 南來雜貨에 대한 과세였다. 상관의 책임자나 독무들은 회안관과 호서관의 세수 결손을 보고할 때, 공통적으로 일반 물류량 감소에 따른 통관 물류량 감소를 그 원인으로 지적하였다. 그들은 몇 가지 이유로 교역에 나서는 상인의 수가 감소하였고, 이는 자연히 통관 물류량의 감소로 이어져 결국 세수 결손이 발생하였다고 보고하였다. 그러나 가경 20년을 기점으로 하여 세수 결손의 원인 중 하나로 요월 현상이 보고되는 사례가 빈번해졌다. 요월은 상인이 법정 운송로를 이탈하여 교역하는 경우를 이르는 것으로 일종의 탈세 행위였다. 예동산 두류가 비법정 운송로를 통해 강남 지역으로 운반되는 현상이 이 시기에 이르러 확산된 것은 대운하의 빈번한 단절과 관련이 있었다. 상인이 법정 운송로인 대운하를 이용할 경우 이전보다 운송비 부담이 커졌기 때문에, 비법정 운송로를 이용하는 사례가 증가하였던 것이다. 그 중에서도 해로를 이용하는 상인은 운송비뿐만 아니라 세금 부담도 크게 줄일 수 있었다. 게다가 당시 해로를 이용할 수 있는 제반 조건이 갖춰져 있었기 때문에, 상인이 해로를 이용하는 사례는 더욱 확산되었다. 여러 사례를 통해 도광 연간 예동산 두류가 비법정 운송로를 통해 강남 지역으로 운반되었던 것이 회안관 세수 결손의 결정적 요인이었음을 확인할 수 있다. 우선 주요 비법정 운송로에 위치한 강해관과 봉양관에서는 세수 결손이 발생하지 않았다. 이뿐만 아니라 도광 5년에 소주직조 연륭이 예동산 두류가 대부분 해로를 통해 운반되고 있음을 보고한 사례와 도광 연간에 蘇州府의 黃豆와 大豆 가격이 지속적으로 안정되어 있었던 것도 이를 뒷받침한다. 호서관에서는 예동산 두류가 해로를 통해 운반되었던 것뿐만 아니라 미곡이 호서관의 관내까지 운반되지 않았던 상황도 세수 결손의 원인이었다. 미곡이 호서관의 관내까지 운반되어야 비로소 화세를 징수할 수 있는 과세 체계의 한계가 호서관의 세수 결손으로 나타났던 것이다. 예동산 두류가 비법정 운송로를 통해 강남 지역으로 운반되었거나 미곡이 호서관의 관내까지 운반되지 않았던 것은, 모두 청조가 설정한 물류 노선에 벗어나는 상황이었다. 상관제도는 특정한 물류 노선을 설정하고 그 위에 과세 체계를 구축한 것이기 때문에, 물류 노선의 변화는 즉각적으로 관세 감소를 야기하였던 것이다. 한편 도광제는 징수 행정을 담당한 家丁과 胥役의 不正이 상인의 통관을 방해하여 세수 결손이 발생하였다고 판단하였다. 상인의 입장에서는 세금 부담이 증가하여 이윤이 감소한 것으로, 이에 따른 일반 물류량 감소가 세수 결손의 원인이라는 것이다. 除弊六條는 상관의 책임자로 하여금 가정과 서역에 대한 감독을 강화하여 상인의 세금 부담을 경감하려는 조치였지만, 단순히 구호에 그쳤기 때문에 그 효과는 제한적이었다. 다만 청조는 세수 결손에 대한 상관 책임자의 배상 규정을 합리화하는 한편, 배상 책임을 경감하였다. 세수 결손이 장기간 지속되는 상황에서 야기될 수 있는 형평성의 문제를 방지하고, 현실에 맞게 배상 책임도 경감시킬 필요가 있었기 때문이다. 그러나 통관 물류량 감소는, 법정 운송로인 대운하의 빈번한 단절로 인해 상인이 비법정 운송로를 이용하는 사례가 증가하였기 때문에 발생하였다. 상인의 입장에서 법정 운송로인 대운하의 빈번한 단절은 운송비 증가를 의미하였다. 따라서 청조는 법정 운송로의 변경, 혹은 확대를 통해 상인의 부담을 절감시켜 줄 필요가 있었다. 실제 도광 5년 호서관의 과세 대상인 남래잡화가 해로를 통해 교역될 수 있도록 허가한 사례가 있었다. 그러나 제한적인 조치였기 때문에 그 효과는 기대에 미치지 못하였다. 청조가 법정 운송로의 변경, 혹은 확대에 대한 필요성을 인지하고 있었음에도 불구하고 제한적인 조치를 취할 수밖에 없었던 이유는, 법정 운송로를 설치한 목적과 관련이 있었다. 상인이 법정 운송로를 이용하도록 강제함으로써, 청조는 모든 물류 노선에 상관을 설치하지 않아도 일정액의 관세를 징수할 수 있었다. 만약 법정 운송로를 변경한다면 상관 증설과 같은 행정력 확장이 필수적으로 수반되어야 하였다. 그러나 당시 청조의 재정 사정에서 행정력 확장을 위한 재정 지출 확대는 곤란하였다. 또한 징세 행정에 있어서 청조의 작은 정부 선호 경향은 행정력 확장을 제한하는 배경이 되었다. 따라서 회안관과 호서관의 지속적인 세수 결손에도 불구하고, 청조는 적은 인원으로도 일정액의 관세를 확보할 수 있는 상관제도의 틀을 유지하였다. 요컨대, 가ㆍ도 연간 회안관과 호서관의 지속적인 세수 결손 현상은, 일반 물류량 감소보다는 물류 노선의 변화에 의한 통관 물류량 감소로 인해 초래되었으며, 물류 노선의 변화에도 불구하고 청조가 기존의 상관제도를 고수하였던 상황이 그 배경에 있었다. 가ㆍ도 연간의 관세 감소 현상은 경기 침체에 의한 세원 감소가 아닌 청조의 세원 포착 능력 감소로부터 비롯되었던 것이다.

This study is aimed to analyze decline and the sustained deficiency of custom revenues in Huaian-guan and Huxu-guan customs in the early 19th century. From the perspective of custom revenues as a reflection of merchandise flow in the economic system, previous studies tended to regard the size of custom revenues as an economic indicator. Therefore, declining custom revenues theoretically meant to result from recession declining the general flow volume of economy. These conventional theories assume that the general economic flow volume and that of custom flow are proportionally related as the customs revenues are determined by multiplying the volume of customs clearance distribution and custom duty rate. But this assumption of proportional relationship between the flow volume of customs clearance and the general economic flow may not be valid. The customs flow volume can change due to any factors other than general economic flow when the latter remains unchanged or the vice versa is possible when customs flow volume does not change despite change in general economic flow. Accordingly, this study is aimed to explore the reason of Huaian-guan and Huxu-guan's sustained loss of custom revenues during the early 19th century. Such an approach will contribute to the reassessment of previous studies which regard the size of custom revenues as an effective economic indicator. Qing government established Changguan(常關) as customs offices at the main distribution route, and collected huoshui(貨稅) as cargo tax and chuanliao(船料) as vessel tax from merchants. Qing government executed a flat sum system to secure stable tax collection to cope with severe fluctuations of customs revenues. The central government assigned tax revenue allotment to each customs office on annual basis and the heads of custom office transfer such allotted sum to the central government at the end of customs tax period. But in Yongzheng era, Qing government executed new system that head of Changguan had to transfer all revenues collected to the central government. This new system was introduced to prevent embezzlement by the head of Changguan's corruption. This new system adopted a rule for higher tax revenues transfer to the central government than the previous year pushing the head of Changguan to collect more tax than the previous year. As a result, head of Changguan afflicted the merchant with heavier tax burden incurring a wide spread public disturbance. Therefore, change of customs system was pursued constantly in an effort to effectively control embezzlement by the head of Changguan and public disturbance of higher tax burden on merchants. In 1799, a revised system which adds certain surplus exceeding the ordinary annual average to the flat sum, labeled (盈餘定額制), add on surplus to flat sum(ASFS), was introduced. And this ASFS system was in force continuously without major changes throughout the early 19th century. Meanwhile, each of Changguan's taxability guideline was established by the central government. Not all the merchants who pass the custom were subject to cargo and vessel taxes but only those who are categorized under the prescribed guideline were subject to such taxes. Generally, merchants who move in from outside of customs territory, guanwai('關外') or move out from inside of customs territory, guannei(關內) are required to pay such taxes. Merchants who traded in customs territory, guannei(關內) were exempted from taxability. And to avoid double taxation for long distance traders, cargo tax was levied on certain cargos only in specific, customs office, Changguan. And merchants subject to Changguan's taxability have to use legal routes. Such regulations made it possible for Qing government to collect taxes effectively by setting up customs offices, Changguan on the legal routes without huge burden on administration cost for tax collection. Such system of Changguan gave wide variance in the level of tax revenue of each Changguan. In Huaian-guan, tax revenues on bean crop produced in Henan(河南) and Shandong(山東) and transported to Jiangnan(江南) was the main source of tax income accounting for over 60% of its entire tax revenues. In Huxu-guan, tax revenues on rice produced in Sichuan(四川) and Hubei(湖北) and transported to Jiangnan was the main source accounting. And the rest was tax revenue levied on sundry cargos of Southern area, nanlaizahuo(南來雜貨) produced in Jiangnan and were transported to northward along Grand Canal(大運河). Officers of Changguan and governor-generals in Huaian-guan and Huxu-guan made shortfall of custom revenues and both of them reported that declining volume of customs clearance was attributable to the decline of whole distribution in economy. They also reported that number of merchants active in business decreased for some reason resulting in decline of custom clearance volume and eventually incurring the shortfall of customs tax revenue as well. But beginning in 1815, 'raoyue'(繞越), was frequently reported to the central government as one of the main factors causing shortfall. 'Raoyue' is referred to a sort of tax evasion by merchant using illegal routes. In many cases, bean crop produced in Henan(河南) and Shandong(山東) was transported to Jiangnan through illegal routes due to frequent disconnection of Grand Canal. Merchants favored the illegal routes because they gave substantial savings on transportation cost over the legal Grand Canal of frequent disconnection. In particular the merchants using water way route can enjoy saving not only on the shipping cost but also on taxes. In addition, waterway transportation at that time was in much better condition of substantial convenience, waterway was the most popular choice for the merchants. The several cases in Daoguang-era mentioned above evidently show that bean crop produced in Henan(河南) and Shandong(山東) that were transported to Jiangnan via illegal routes was decisive factor of the shortfall of custom revenues in Huaian-guan. First of all, no shortfalls of custom revenues were reported from the customs offices located in main illegal routes such as Jianghai-guan(江海關) and Fengyang-guan(鳳陽關). In addition, the case of report that bean crop produced in Henan(河南) and Shandong(山東) was transported to Jiangnan using the illegal routes in Daoguang-era and other report case of the price stability of Huangdou(黃豆) and Dadou(大豆) in Suzou-fu(蘇州府) also support this argument. Shortfall of custom revenues in Huxu-guan is largely attributable to bean crop produced in Henan(河南) and Shandong(山東) and was transported to Jiangnan using illegal routes and also to rice crop that were not transported to Huxu-guan's guannei, the customs territory, The shortfall of custom revenues in Huxu-guan's guannei is also attributable to the loophole in taxation system which allows evasion of cargo tax on the rice that was not transported to inside the tax territory to avoid taxability. Bean crop produced in Henan(河南) and Shandong(山東) was transported to Jiangnan using the illegal routes and the rice were not transported to the Huxu-guan's guanwai as a matter of way to avoid taxation guideline and distribution route set by Qing government for tax collection. Because system of Changguan was to set up specific distribution routes and then built tax system on it, changes in distribution routes causes an immediate reduction in customs revenues. Meanwhile, Daoguangdi(道光帝) sensed that corruption of clerks(胥役) in charge of tax collection interfered with efficient flow of merchant customs clearance causing shortfall in tax revenues. Merchants who have heavier tax burden will suffer from reduction in profit, and subsequently the volume of whole distribution of economy will decline causing shortfall in custom revenue. Six article clearing negative(除弊六條) was policy measure intended to relief merchant's tax burden by tightening up supervision of clerks, but that was only window dressing effect of very limited achievement in reality. But Qing government streamlined provision of compensating for the shortfall of custom revenue by head of Changguan, in a rational manner lowering the level of compensation liability. Under the long-term sustainable revenue shortfall, government needs some measure to prevent the issue of equitability and fairness and at the same time lower the compensation liability in a realistic manner. However, declining size of customs clearance distribution was caused by the merchants shipping through illegal routes due to the frequent severance of the Grand Canal. For merchants, the frequent disconnection of regal routes, the Grand Canal, meant the increasing cost of transportation. Thus, there was the need of changing or expanding legal routes in order to reduce the cost of transportation for merchants. In fact, there was an example that Qing government allowed merchants to transport via nanlaizahuo along the waterway in 1825. But it was a limited measure of which the effect did not meet expectations. Although Qing government already recognized that there was the need of changing or expanding legal routes, only limited action was taken since the financial situation of the Qing dynasty was not good enough for expanding administration. And minimalist form of government that Qing dynasty favored to govern, became the background of these situation. By forcing the merchants to use the legal routes, the Qing government could collect a certain amount of tax revenue. Changing or expanding legal routes had to be accompanied by the expansion of the administrative power such as increasing the fiscal spending. Therefore, despite the deficit of tax revenues in Huaian-guan and Huxu-guan, Qing government could not help but to maintain the Changguan system which ensured a certain amount of tax revenue with the minimum administrative staff. In short, Huaian-guan and Huxu-guan's continuous shortfall of tax revenues in 19th century was caused by the decrease of customs clearance distribution rather than that of the general distribution, along with the fact that Qing government adhered to the Changguan system. Thus, the decrease of customs revenues was attributable to Qing government's incapability of imposing tax rather than the economic recession.