제도와 NIMBY: 방사성폐기물 거버넌스에 관한 국가 간 비교 분석 연구

Abstract

본 연구의 목적은 방사성폐기물처리장과 같은 위험한 시설 입지에 영향을 끼치는 요인을 파악하고, 현재 사용되고 있는 해결 방안의 한계를 보완할 수 있는 새로운 대안을 제시하는 것이다. 방사성폐기물은 원자력에너지의 부산물로 발생하는 폐기물로 방출되는 방사능과 열이 인체에 매우 유해하고 최대 수 만 년의 관리가 필요한 물질이다. 1978년 원자력 발전을 시작한 한국은 1986년부터 방사성폐기물처리장 부지를 물색하였으나 계속된 실패를 거듭하였다. 그러나 2005년 기존의 실패가 무색하게도 4곳의 지자체가 유치 경쟁을 벌인 끝에 경상북도 경주가 최종부지로 선정되었다. 이러한 급격한 분위기 전환을 가져온 것은 2005년 시행된 「중․저준위방사성폐기물처분시설의유치지역지원에관한특별법」이 중요한 역할을 했다고 볼 수 있다. 이 법을 기존 법률과 비교한 결과 두 가지 특징이 발견되었는데 먼저 경제적인 보상이 크게 증가한 것이었고, 다른 하나는 주민들의 참여가 적극적으로 보장된 것이었다. 경제적인 보상과 주민참여의 증진은 방사성폐기물처리장과 같은 기피시설 입지의 해결책으로서 한국뿐만 아니라 전 세계 보편적으로 사용되고 있었다. 이를 이론적으로 살펴보면 먼저 Olson(1965)은 공공재 제공의 비용편익 분석이 사회전체가 아닌 개인의 관점에서 이루어져야 함을 주장하였다. 공공재가 제공되었을 때 사회전체가 얻는 이익은 비용에 비해 분명히 크지만, 개인의 관점에서 보았을 때 비용은 시설이 입지하는 주민만 지불하게 되므로 주민 개인이 얻는 이익은 매우 작기 때문이다. 따라서 입지 예정지 주민의 이익을 증가시키는 차원에서 경제적인 보상이 해결책으로 제시되었다. 또한, Coase(1960)는 자발적인 합의를 이루는 과정에서 발생하는 거래비용을 지적하였다. 관련 당사자들이 필요한 정보를 획득하고 자신들의 이익을 정확히 대변하는 대리인을 선정하는 등의 과정이 합의를 어렵게 만들기 때문이었다. 이를 해결하기 위해 법률과 같은 제도가 주민들의 참여를 보장하고 정보 공개 및 위원회의 구성 등을 명시함으로써 거래비용을 낮출 수 있었다. 그러나 경제적인 보상이 증가할수록 오히려 주민들의 수용성은 감소되는 연구 결과가 나타나고 있으며 경제적인 보상책에 대한 대안으로 제시된 주민들의 참여 증진 역시 현실적으로 한계를 보이고 있다. 그리고 이러한 결과는 원자력 시설과 같이 극도로 위험한 시설일 경우 더욱 뚜렷하게 나타났다. 따라서 본 연구에서는 주민들이 시설 입지로 인해 져야하는 비용, 특히 위험에 대한 비용에 주목하였고 이를 낮추는 방법으로 효과적인 거버넌스를 제시하였다. 위험도가 높은 시설인 방사성폐기물처리장의 입지 선정과정과 운영과정의 거버넌스가 위험을 낮추고 안전을 보장하도록 형성되어 있다면 위험에 대한 비용을 크게 낮출 수 있을 것이기 때문이다. 이를 확인하기 위하여 먼저 방사성폐기물처리장을 보유한 국가들이 일반적으로 어떤 특징을 가지고 있는지 통계적인 방법을 통하여 알아보았다. 그 결과 선진국일수록 효과적인 거버넌스를 가지고 있을 것이라는 가설은 기각되었고, 오히려 정부에 대한 신뢰가 높을수록 방사성폐기물처리장을 보유하고 있는 것으로 나타났다. 특히 정부에 대한 신뢰는 법치주의 변수와 함께 분석하였을 때 더 유의미한 결과를 보여주었다. 이를 바탕으로 현재 고준위방사성폐기물처리장 부지를 확보한 국가인 핀란드와 스웨덴의 입지선정과 관련 당사자들의 거버넌스 특징을 확인하였다. 이들 국가에서 경제적인 보상과 주민참여 증진이라는 기존 해결책은 법률에 구체적으로 언급되지는 않았다. 대신 주민들의 동의 없이는 입지 선정이 불가능함을 법률에 명시하여 사업자가 주민들의 동의를 얻기 위해 적극적으로 활동하도록 하였다. 사업자가 주민들과의 직접적인 협의를 통해 경제적인 보상의 범위와 금액을 정하고, 정확하고 자세한 정보를 제공하는 것은 물론 정기적인 공청회 등을 개최하였다. 핀란드와 스웨덴의 거버넌스는 안전을 감독하고 규제하는 기구의 활동이 두드러졌다. 입지 선정 과정에서 감독기구는 안전에 관련된 사항을 확인하였고 감독기구의 긍정적인 회신 없이는 부지선정이 이루어질 수 없었다. 입지선정 과정 역시 한 번 결정되면 되돌릴 수 없는 것이 아니라 지자체가 거부권을 행사할 수 있음은 물론 정부와 감독기구, 법원 등이 계속해서 사업자와 의견을 주고받는 양방향적 의사 결정 구조를 가지고 있었다. 특히 핀란드의 경우 부지선정이 결정된 이후에도 건설허가와 운영허가 과정이 존재하여 각 단계마다 안전성을 확인할 수 있었다. 그리고 이 모든 과정은 부지 선정을 시작하여 최종 부지가 선정되기까지 핀란드는 20년, 스웨덴은 30년이 소요되었으며 그 기간 동안 관련 제도와 법률은 일관적이었다. 이들 국가와 비슷한 시기에 부지 선정 작업을 시작하였으나 3년 만에 후보지를 선정하였으며 이후 실패를 보완하기 위해 사업자와 관련 부처, 법률 및 입지선정절차를 계속 변경한 한국과는 극명하게 대조되는 차이점이다. 끝으로 핀란드와 스웨덴의 최종 부지로 선정된 지역은 이미 원자력발전소는 물론 중․저준위방사성폐기물처리장이 입지하고 있는 지역이었다. 즉, 핀란드와 스웨덴 주민들은 이미 운영되고 있는 시설과 그것을 운영하는 기관, 감독하는 기관을 신뢰하고 있는 것이었다. 이는 통계분석에서 국가에 대한 신뢰가 유의미하게 나타났던 결과를 실증적으로 보여주고 있다고 할 수 있다. 한국은 현재 고준위방사성폐기물 처리를 위한 공론화 작업을 진행 중에 있으나 뚜렷한 효과를 얻고 있지 못하다. 임시 저장소의 포화도가 얼마 남지 않은 시점에서 성급한 결정으로 과거 20여 년 간의 실패를 거듭하기보다 핀란드와 스웨덴의 사례를 통해 위험을 효과적으로 관리하는 거버넌스가 정책적 대안으로 제시되어야 할 것이다.