계획과 예산의 연계에 관한 연구

Abstract

한국은 1970년대 초부터 국가적 차원에서 정보화사업을 추진한 결과 오늘날 국제적인 IT 강국의 지위를 얻게 되었지만, 하드웨어에 편향된 발전과 스마트 혁명에 선재적으로 대응하지 못한 결과 정보화 발전의 정체를 겪고 있다. 이러한 문제를 해결하기 위해 정부는 전략적인 관점에서 IT컨버전스·클라우드컴퓨팅·스마트 혁명 등 새로운 정보화 패러다임에 대응하고 미래 스마트 사회를 주도할 수 있는 중장기 계획을 수립해야 한다. 동시에 전략적 계획이 집행 가능한 정책으로 전환될 수 있도록 중장기 계획을 1년 단위 예산체계에 안정적으로 반영시켜야 한다. 그러나 기존의 연구들은 계획을 예산에 반영시킬 수 있는 해답을 제시하지 못한다. 대부분의 연구들이 정보화 분야의 계획과 예산의 연계가 잘 이루어지지 않는다는 문제만 제기할 뿐이며 구체적으로 어떠한 요인들로 인해 양자의 연계 수준이 달라지는지 보여주지 못하기 때문이다. 따라서 이 논문은 실증자료와 심층인터뷰 분석을 통해 국가정보화 계획과 예산의 연계에 영향을 미치는 요인을 분석하는 것을 목적으로 한다. 일반적으로 연계는 주체, 목적, 수단 등 다양한 관점에서 논의될 수 있지만 이 논문에서는 계획 소요액 대비 예산 확보액의 비율을 연계라고 본다. 국가정보화 기본계획과 실행계획은 5년을 대상으로 하는 중기계획이지만 소요 재원의 규모를 제시하지 않고 있기 때문에 소요 재원이 구체적으로 결정되는 1년 단위의 국가정보화 시행계획을 대상으로 계획과 예산의 연계를 분석한다. 각 중앙행정기관의 장은 매년 4월 30일까지 다음 연도의 국가정보화 시행계획(안)을 작성하고, 6월 30일까지 다음 연도 예산요구서를 작성한다. 이 예산요구서가 기획재정부의 심사를 거쳐 정부예산안으로 제출되면 예산 확보액의 규모가 결정된다. 따라서 이 논문은 계획과 예산의 연계를 ΄계획목표 실현을 위해 사업담당자가 중장기계획을 1년 단위 시행계획으로 전환하고, 그 시행계획 집행에 필요한 1년 단위 예산을 확보하는 것΄으로 정의하고, 계획 소요액 대비 예산 확보액의 비율이 높을수록 계획과 예산의 연계가 잘 이루어졌다고 본다. 현재 국가정보화 계획을 총괄 조정하는 국가정보화전략위원회는 각 부처가 제출한 국가정보화 시행계획(안)의 내용에 대한 심의·조정 기능을 가지고 있으나, 그 결과를 예산과정에 투입하여 실현성을 확보할 수 있는 장치가 없다. 「국가정보화기본법」에는 국가정보화전략위원회의 심의 결과를 기획재정부장관에게 ΄전달΄하고, 기획재정부장관은 그 내용을 ΄참고΄하도록 규정되어 있기 때문이다. 그 결과 범정부적으로 시행되는 국가정보화계획은 국가정보화전략위원회와 행정안전부(정보화전략실)로 이어지는 정보화 추진체계에 의해 결정되는 것이 아니라 기획재정부 예산실에서 사업의 시행여부, 규모, 우선순위가 확정된다. 이 상황에서 각 중앙행정기관은 계획체계의 조정에 의존하지 않고 개별적으로 기획재정부에 정보화 예산을 요구하고 있기 때문에 기획재정부와 형성한 상호관계 양태에 따라 기관별 정보화 예산 확보 수준이 달라진다. 이와 같이 기관별로, 미시적으로는 개별 사업별로 계획과 예산의 연계 수준이 달라지는 원인을 분석하기 위해 이 논문은 자원의존이론(resource dependence theory), 예산행태론, 정보화사업의 특징을 결합하여 국가정보화 계획과 예산의 연계에 영향을 미칠 수 있는 이론적 요인으로 조직특성, 사업특성, 담당자 대응을 선정한다. 그리고 분석방법은 다각검증(triangulation) 방법을 사용한다. 행정안전부를 통해 확보한 기관 수준의 자료 분석 결과를 개별 사업 수준에 적용할 경우 발생하는 생태학적 오류(ecological fallacy)를 막기 위해 사업 수준의 자료를 동시에 분석하는 교차검증이 필요하기 때문이다. 구체적으로 2011-2012년 국가정보화 시행계획을 작성한 41개 중앙행정기관의 양적 자료 분석과 38개 정보화사업 담당자에 대한 심층인터뷰 결과 결합하여 상호 검증하는 데이터 원(data source)과 방법론(methodology)의 다각화(triangulation)를 실시한다. 분석 결과 국가정보화사업을 추진하는 기관의 외형적 규모는 기능적 규모와 교호작용(interaction)을 형성하여 상황에 따라 계획과 예산 연계 수준에 서로 다른 영향을 미치는 것으로 나타났다. 기관 유형을 부·청·지원조직으로 구분하면 부가 외형적 규모가 가장 크고 그 다음으로 청과 지원조직 순서이다. 그리고 기관의 전체 예산에서 차지하는 정보화 예산의 비율을 통해 해당 기관이 수행하는 기능 중에서 국가정보화가 차지하는 기능적 규모를 파악할 수 있다. 기능적 규모가 작은 경우(정보화예산비율이 낮은 경우)에는 외형적 규모가 작은 지원조직이 규모가 큰 청과 부에 비해 계획-예산 일치율이 높게 나타났다. 이와 달리 기능적 규모가 큰 경우에는 외형적 규모가 큰 부가 청과 지원조직에 비해 높은 계획-예산 일치율을 보였다. 국가정보화 시행계획의 사업의 내용이 상위계획인 국가정보화 실행계획을 반영하는 경우 계획과 예산 연계에 불리한 영향을 미치는 것으로 나타났다. 국가정보화 실행계획은 2009년에 작성된 고정계획으로 현재의 정보화 수요를 반영하지 못해 타당성이 낮은 내용들이 존재한다. 그 결과 상위계획을 반영하여 국가정보화 시행계획을 작성할 경우 ΄계획상΄ 타당성은 높지만 기획재정부의 예산안 심사의 기준이 되는 ΄현실적΄ 타당성이 낮아 예산 확보에 불리하게 작용한다. 국가정보화사업은 각 기관의 정보화담당관실(CIO 부서) 혹은 개별 사업부서에서 추진된다. 분석 결과 정보화사업이 개별 사업부서에서 추진되는 경우에 비해 정보화담당관실에서 추진되는 경우 계획과 예산의 연계가 잘 이루어지는 것으로 나타났다. 자원의존이론은 외부로부터 필요한 재원을 확보하는 상황에서 전담조직과 인력을 두는 것이 재원확보에 유리하다고 설명한다. 실제 정보화담당관실은 기관 내부의 정보화사업에 대한 기획과 총괄 조정을 전담하기 때문에 일반 사업부서에 비해 정보화사업에 대한 전문성이 높고 기획재정부 정보화 예산 담당자와의 관계가 상대적으로 안정적으로 형성되어 있다. 상대적으로 높은 전문성은 국가정보화 시행계획(안)의 계획 소요액 타당성을 높여주고, 기획재정부와의 안정적 관계는 예산요구서 심사 과정에서 사업의 타당성을 입증하는데 유리하게 작용한 것이다. 기획재정부 예산실의 정보화사업 예산요구서 심사 과정에서 정보화사업 담당자가 적극적인 대응을 하는 경우 계획과 예산의 연계 수준이 높게 나타났다. 사업 담당자가 한발 더 열심히 뛴다면 예산 확보에 유리하다는 명제가 경험적으로 증명된 것이다. 예산요구서 심사 단계에서 기획재정부 정보화예산 담당자는 사업의 우선순위를 선별하고, 각 기관의 요구를 제약(통제)하여 조정한다. 각 기관 정보화사업 담당자는 기획재정부의 예산요구서 심사 과정에 대해서 적극적인 ΄전략적 수용΄, 소극적인 ΄방임΄의 대응을 보인다. 예산과정은 정치적 과정과 같이 당사자 사이의 협상과 설득이 중요한 영향을 미치기 때문에 발품팔기, 인맥활용, 명성 쌓기 등 추가적인 노력은 하지 않는 방임의 대응에 비해 제도적·외부적 환경 변화를 적극적으로 활용하고, 좋은 평판을 유지하고, 고위공무원의 지원을 효과적으로 활용하는 전략적 수용 대응이 예산 확보에 더욱 유리한 것으로 나타났다. 이 외에도 신규사업이 계획과 예산의 연계에 미치는 영향은 명확하지 않다. 비록 통계적 유의성은 낮지만 기관단위 분석 결과에서는 신규사업 비율이 높은 기관은 계획과 예산의 연계 수준이 낮은 것으로 나타났지만, 사업단위 분석 결과에서는 신규사업의 경우 계획과 예산의 연계 수준이 높은 것으로 나타났기 때문이다. 일반적으로 국가 재정의 팽창을 막는 통제 지향적인 예산당국 입장에서는 신규사업에 대해서 경제적 분석을 강화하기 때문에 이미 타당성을 입증 받은 계속사업에 비해 예산확보가 어려워진다. 그러나 심층 인터뷰 결과 사업 담당자들은 새로운 신규사업을 진행하기 위해 오랜 기간 준비를 하고, 무리하게 큰 예산을 요구하기 보다는 소규모 예산으로 출발해서 다음연도 지출한도(ceiling)에 해당 사업이 ΄계속사업΄ 형태로 포함되도록 하는 전략을 취하기 때문에 오히려 지금까지 추진해온 계속사업에 비해 계획과 예산의 연계 수준이 높게 나타난다고 설명한다. 이 논문의 분석 결과를 바탕으로 이론적, 정책적 함의를 도출하면 다음과 같다. 첫째, 이론적 관점에서 기관의 규모가 클수록 외부로부터 필요한 자원을 확보하는데 유리하다는 자원의존이론의 설명이 부분적으로만 적용될 수 있음을 보여준다. 그 원인은 자원의존이론이 NGO나 사회복지시설과 같이 해당 기관이 하나의 주된 기능을 하는 상황에서 외형적 규모가 기능적 규모와 비례적으로 일치하는 경우를 대상으로 전개되었기 때문이다. 이와 달리 한국의 중앙행정기관은 정보화사업 뿐만 아니라 다양한 기능을 하고 있기 때문에 기능적 규모가 외형적 규모와 비례적으로 일치하지 않는다. 따라서 정보화예산비율이 높은 경우에는 외형적 규모가 클수록 정보화 예산 확보에 유리한 것으로 나타난다. 반대로 정보화예산비율이 낮은 상황에서는 외형적 규모가 클수록 정보화 사업이 해당 기관에서 차지하는 상대적 중요도가 낮기 때문에 정보화 예산 확보에 불리한 모습을 나타낸다. 둘째, 정책적 관점에서 국가정보화계획 총괄 추진 주체의 위상 재정립이 필요하다. 현재와 같이 국가정보화전략위원회가 국가정보화 시행계획에 대한 예산조정권한이 없는 경우 연도별 시행계획(안) 작업은 형식적인 서류작업에 불과하고 계획과 예산의 연계는 지속적으로 문제가 제기될 것이기 때문이다. 따라서 예산기관에 계획권을 이관한 미국의 OMB 형태나, 계획기관에 예산권을 부여한 국가과학기술위원회 형태를 고려해 볼 수 있다. 미국 OMB 형태를 취할 경우 예산권을 바탕으로 부처간 정보화사업 조정의 실효성을 확보하고, 강력하고 안정적으로 국가정보화를 추진할 수 있는 장점이 있다. 이와 달리 국가과학기술위원회 형태를 취할 경우 국가정보화전략위원회에 정보화 예산권을 부여하여 정보화 사업에 대한 전문적인 조정·기획·평가를 강화할 수 있는 장점이 있다. 셋째, 기본계획과 실행계획에 대한 개선이 필요하다. 현재 국가정보화 상위계획인 기본계획과 실행계획은 고정계획(fixed plan)으로 되어 있어서 현실적인 활용도가 낮고, 상위계획을 강조할 경우 자칫 현실적 타당성이 낮은 사업을 추진하게 되어 국가정보화가 시대적 요청에 역행할 우려가 있다. 따라서 향후 국가정보화 기본계획은 연동계획(rolling plan) 형태로 전환하여 지속적으로 변화하는 정보화 수요를 반영하여 계획을 갱신(update)해야 한다. 동시에 국가정보화 계획의 포괄성에 대한 조징도 필요하다. 현재 많은 각 중앙행정기관은 자체의 중장기 정보화계획(΄○○부 정보화 5개년 계획΄ 등)을 바탕으로 정보화를 추진하고 있다. 따라서 과거와 달리 개별 기관에서 정보화를 추진할 수 있는 역량이 높기 때문에 개별 과제는 각 기관 내부에서 수행하도록 하고, 정부(국가정보화전략위원회)는 범정부적 사업이나 위험도가 높아 민간이 추진하기 어려운 부분에 대한 전략적인 투자를 중심으로 국가정보화 계획을 추진하는 것이 필요하다고 본다. 넷째, 예산제도의 개선이 필요하다. 예산제도의 개선은 계획과 예산의 연계를 위한 강력한 수단은 아니지만 국가재정운용계획과 정보화 예산 지출한도(ceiling)에 국가정보화 계획의 장기적인 내용이 반영될 수 있도록 함으로써 양자의 연계를 보다 원활하게 만들 수는 있다. 구체적으로 국가재정운용계획 수립과 지출한도 배정의 근거가 되는 중기사업계획서 작성이 국가정보화 계획의 내용과 체계에 따라 이루어질 수 있도록 하고, 정보화 예산의 지출한도 결정 과정에서 계획 총괄 주체인 국가정보화전략위원회의 의견이 반영될 수 있도록 보장하는 것이다. 마지막으로, 국가정보화사업 중에서 반드시 개별 사업부서에서 추진해야할 것이 아닌 경우에는 정보화담당관실에서 추진하는 방안을 고려할 필요가 있다. 예산확보 측면에서 본다면 정보화담당관실에서 추진하는 것이 개별 사업부서에서 추진하는 경우 보다 예산확보에 유리하기 때문이다. 효율성 측면에서 본다면 개별 사업부서는 예산극대화를 추구하는 경향이 있기 때문에 반드시 필요한 사업이 아니어도 추진하고, 불필요한 사업에 대한 유지·보수 비용을 요구하는 경우가 있기 때문이다.