농산물 수급안정정책에 대한 실증 연구

Abstract

농산물은 기상 여건의 영향을 많이 받는 특성상 공급 불안정성이 내재되어 있고 유통구조의 경직과 수요 비탄력성 등의 요인 때문에 2~3년을 주기로 가격의 폭등락이 발생하고 있다. 정부는 농산물 수급안정을 위해 다양한 정책을 추진하여 가격을 안정시키고자 하였으나 가격 변동성은 미국, 일본 등의 수준으로 완화되지 못하여 정책의 효과성이 미흡하다. 정부가 농산물의 수급안정을 위해 시행하는 정책은 사전적 정책과 사후적 정책으로 구분할 수 있다. 사전적(ex ante production) 수급안정정책은 농산물의 생산 이전에 균형 수급을 취하는 정책이며 사후적(ex post production) 수급안정정책은 농산물 생산 이후에 인위적으로 공급을 제한하는 것이다. 이와 같은 정부의 수급정책은 대부분 공급 조절 수단을 사용하여 시행되고 있으나 사업의 효과성이 낮다는 비판에 직면하고 있다(김관수 외, 2011

안병일, 2016). 농산물 수급안정정책이 수급안정을 통한 가격 안정보다는 물가관리에 초점이 맞추어져 있고 사업물량 부족으로 정책 실효성이 낮으며, 정부 주도로 추진되어 생산자의 자율적 수급조절 노력이 부족한 문제점이 있다. 따라서 농산물 수급안정책의 본질, 작동원리에 대한 면밀한 분석이 필요하고 정책의 객관적인 평가 및 효과성을 높이기 위한 연구가 필요하다. 본 연구에서는 농산물 수급안정정책의 현황 및 문제점 등을 살펴보고 수급안정정책에 대한 실증연구를 통해 수급안정정책의 효과성을 높이기 위한 개선 방안을 모색하였다. 실증분석에 앞서, 수급안정정책의 이론적 배경을 살펴보고, 우리나라 사례와 미국, 영연방 및 일본의 유사 사례를 검토하여 수급안정정책의 효과성을 높이기 위한 전제 조건 및 여건을 살펴보았다. 우리나라는 1960년대 이후 다양한 수급안정정책을 수행하였고 현재 농업관측사업, 계약재배사업, 생산안정제사업 및 수매비축사업 등을 시행하고 있으나 생산자의 작목선택 여건과 사업물량의 한계로 정책의 효과는 크지 않은 것으로 평가된다. 일본은 외식·가공의 비탄력적 수요 증가와 공급과잉에 대응하여 생산자단체를 중심으로 가격안정제도를 시행하고 있다. 국가 차원의 생산계획과 세밀한 가격보전대책을 통해 채소의 안정적 공급을 실현하고 있다. 일본의 가격안정제도는 대규모 면적 요건과 공동출하비율을 조건으로 주산지 육성에 초점을 맞추고 있고 생산자와 출하단체로서의 농협이 자율적인 수급조절 의무를 수행하는 것이 특징이다 미국은 소비침체, 과잉공급으로 인한 농산물 가격 하락과 생산자 소득 감소를 해결하고자 판매협동조합을 통해 생산자 스스로 수급조절을 시도하였으나 무임승차자와 비참여자 문제를 해결할 수 없었다. 법적 강제력을 발휘할 수 없는 협동조합이 농산물 수급과 가격을 안정시키는 것은 근본적으로 한계가 있다. 이에 따라 유통명령의 법적 강제력을 바탕으로 물량 규제, 출하 규제 및 시장지원활동을 통해 경제주체 전체에 권리와 의무를 부여하여 무임승차를 방지함으로 농산물의 수급 안정을 추진하였다. 영연방 국가는 마케팅 보드를 도입하여 특정 품목의 판매를 단일 조직으로 통합시켜 산지의 교섭력을 높이고 생산자의 이익의 극대화를 도모하였다. 마케팅보드 참여의 의무화로 유통창구의 단일화를 이루었고 UR 이후는 자발적 마케팅 조직으로 운영하고 있으나 수출을 강화하는 방향으로 경쟁력을 강화하고 있다. 공동정산제를 운영하여 참여자에게 동등한 손익을 공유하는 것이 특징이다. 주변 선진국의 경우에는 농산물 수급안정을 위해 가격안정제도, 물량규제, 품질규제 등을 시행하고 있는데 이해관계자가 전방위적으로 참여하고 무임승차자에 대한 강력한 제한조치로 수급안정사업의 일관성을 유지할 수 있었다. 그러나 직접적인 물량 및 가격 규제는 수급 조절에 가장 효과적인 수단이나 경제적 효율성 저하와 사회적 후생 손실로 비판을 받아 점차 사라지고 간접적인 물량규제에 해당하는 품질 규제 위주로 재편되었다. 품질 규제는 사회적 후생 손실이 물량 규제보다 적은 차선의 규제 정책으로 고품질 농산물의 생산은 비용을 상승시키나 수요를 증가시킬 수 있기 때문이다(Tina and Richard, 2010). 국내외 수급안정정책의 사례 분석 후, 대표적 수급안정정책인 농업관측사업과 유통조절명령제도에 대해 개별 생산자 수준의 자료를 확보하여 실증 분석을 수행하였다. 첫 번째 실증분석은 생산자 재배면적 의사결정 요인에 대해 분석하였다. 농산물 가격의 불안정성은 재배면적의 변동성에 영향을 크게 받기 때문에 농업관측사업의 사전적 재배면적 조정 효과에 주목할 필요가 있다. 생산자의 재배면적 의사결정 요인을 분석하여 재배면적 변동성이 큰 생산자를 정책의 대상으로 분류하여 농업관측사업의 정책 효과를 높여야 한다. 이를 위해 재배면적 변동성에 영향을 미치는 생산자의 특성을 다항로짓모형을 통해 분석하였다. 그 결과, 생산자의 재배면적 규모, 교육수준, 연령이 재배면적 변동에 유의미한 영향을 주는 것으로 추정되었고 재배면적 규모가 크고 교육수준이 높거나 연령이 낮은 생산자가 재배면적을 변동시킬 확률이 높은 것으로 분석되었다. 기본적으로 채소류 생산자의 재배면적 변동성이 낮은 가운데, 재배면적의 변화가 대규모로 경작을 하거나 연령이 낮은 생산자가 채소류 재배면적의 변화를 주도하는 것으로 나타났다. 이상의 분석결과를 통해 사전적 수급안정정책은 재배면적 변동성이 큰 생산자를 대상으로 제도와 정책적 인센티브를 제공하여 수급안정을 추진해야 함을 확인하였다. 두 번째 실증분석은 이중차분모형(Difference in Difference)을 사용하여 사후적 수급안정정책인 유통조절명령제도의 품질 규제 도입이 생산자 수입에 미치는 영향을 농가경제통계 자료를 사용하여 분석하였다. 정책도입 여부와 통제집단, 처리집단 여부 및 개별 생산자의 특성변수를 사용하여 정책 효과를 분석하였다. 우리나라에서 감귤을 대상으로 시행되었던 유통조절명령제는 시행 초기에는 가시적 성과가 있었으나 이후 생산자의 수입에 큰 영향을 미치지 않았던 것으로 분석되었다. 선행연구와 같이 단기적인 효과가 있으나 중장기적으로 유의미한 사업효과가 없음을 개별 생산자 수준의 자료를 통해 실증 분석하였다. 유통조절명령은 품질 규제의 형태로 도입되었으나 품질 향상이 이루어지지 않았고 실질적으로는 물량규제 방식을 취하였으나 강력한 제한 조치를 수반하지 않아 무임승차의 문제를 해결하지 못하여 당초의 목표를 달성하지 못한 것으로 판단된다. 본 연구의 실증 연구결과와 같이 사전적 수급안정정책인 농업관측사업과 사후적 수급안정정책 중 유통조절명령제도의 효과가 크지 않았던 원인은 대규모 생산자의 생산 및 출하 조정이 이루어지지 않았기 때문이다. 농산물 수급안정정책이 목적을 달성하기 위해서는 품목별 조직화를 통한 생산자의 사전적 생산조정과 출하조정 능력 배양이 핵심이다. 정부는 직접적 개입을 지양하고 대규모 생산자 중심의 자율적 수급조절 능력을 배양하기 위한 제도와 시스템 구축에 주력해야 한다.