공공기관 통제의 선행 요인과 성과 영향

Abstract

준정부조직은 정부의 통제를 받는다. 본 연구는 어떠한 준정부조직이 통제를 많이 받는지, 통제가 늘어나면 준정부조직의 성과는 향상되는지 그리고 준정부조직의 대응에 따라 통제가 준정부조직의 성과에 미치는 영향이 달라질 수 있는지를 한국의 공공기관을 대상으로 살펴봤다. 관료에 대한 정치적 통제 연구에 비해, 준정부조직에 대한 정부의 통제 연구는 많다고 말하기 어렵다. 게다가 통제를 과정에 대한 감독과 결과에 대한 평가로 나눠본다면, 신공공관리 행정개혁이 확산되면서 등장한 여러 연구들은 준정부조직 통제 중에서도 평가에 관한 것이었다. 준정부조직 감독에 관한 연구가 나타나기 시작한 것은 더욱 최근의 일이다. 그런데 준정부조직 감독에 관한 지금까지의 연구들 대부분은 사례 분석 연구들이며, 실증 분석 연구는 찾아보기 힘든 실정이다. 본 연구는 준정부조직 통제 중에서도 감독에 초점을 맞춰 실증 분석을 실시했다. 본 연구는 준정부조직 통제의 과정을 세 단계로 나누고, 각 단계 별로 통제의 수준을 측정했다. 다시 말해 준정부조직이 지켜야 할 기준을 설정하는 기준 설정의 강도, 기준에서 벗어난 준정부조직의 결정이나 행위가 있는지를 확인하는 문제 확인의 빈도, 발견된 문제에 대해 준정부조직의 시정 조치를 요구하는 시정 요구의 정도로 나눠 통제를 측정했다. 그리고 한국 공공서비스조직 데이터베이스에서 통제의 선행 변수, 결과 변수, 조절 변수를 가져와 위계적 다중 회귀 분석을 실시했다. 분석 결과를 쟁점 별로 설명하자면 다음과 같다. 첫째, 어떠한 준정부조직이 정부로부터 더 많은 통제를 받는가? 주인-대리인 이론을 적용해보면 이해 상충과 정보 비대칭이 통제를 늘릴 것이라고 예측할 수 있다. 그리고 주인-대리인 이론을 준정부조직에 맞춰 확장, 적용해보면 평가적 모호성, 공공재정 비율 그리고 대중의 관심이 통제를 늘릴 것이라고 예측할 수 있다. 분석 결과는 이러한 이론적 예측에서 크게 벗어나지 않는다. 이해 상충, 정보 비대칭, 공공재정 비율, 대중의 관심이 준정부조직 통제의 수준을 증가시켰다. 평가적 모호성의 영향만 통계적으로 확인할 수 없었다. 구체적으로 설명하자면, 이해가 상충하면 정부는 준정부조직이 따라야 할 기준을 더 엄격하게 설정하고 시정 요구를 더 많이 한다. 문제 확인은 정보가 비대칭하면 더 자주 한다. 공공재정 비율이 높거나 대중의 관심이 높으면 정부는 시정 요구를 더 많이 한다. 반대로 말하자면, 기준을 완화하려면 이해를 일치시키면 되고, 문제 확인을 덜 받으려면 정보 비대칭을 줄이면 된다. 시정 요구를 적게 받으려면 이해를 일치시키거나, 재정 자립도를 높이거나, 대중의 관심에서 벗어나면 된다. 둘째, 그렇다면 정부의 통제는 준정부조직의 성과를 향상시킬 수 있는가? 준정부조직을 통제하는 정부는 통제가 준정부조직의 성과를 향상시킬 것이라고 기대하겠지만, 통제를 받는 준정부조직은 정부의 통제가 오히려 자신의 성과를 저하시킬 수 있다고 우려한다. 성과를 여러 차원으로 나눠서 분석한 결과에 따르면, 기존의 기대와 우려 모두 틀린 말이 아니다. 통제는 형평성을 높일 수 있지만 효율성을 낮출 수도 있기 때문이다. 특히 시정 요구를 많이 하면 형평성은 올라갈 수 있지만 문제 확인을 수시로 하면 효율성은 떨어질 수 있다. 형평성과 효율성이 상충 관계에 있음은 잘 알려진 사실이다. 준정부조직은 공공조직의 특성과 민간조직의 특성을 모두 가지는데, 통제를 시장이 아닌 정부가 하여 공공조직의 주된 가치라고 할 수 있는 형평성은 올라가고 민간조직의 주된 가치라고 할 수 있는 효율성은 줄어드는 것이라고 해석할 수 있을 것이다. 셋째, 그렇다면 준정부조직은 정부의 통제에 어떻게 대응해야 하는가? 조직은 환경의 변화에 전략적으로 대응한다. 준정부조직이 취할 수 있는 여러 가지 전략적 대응 중 관리자 개인 차원의 외부 관리 노력과 대관(對官) 조직 차원의 경계 관리 활동이 통제의 긍정적 성과 영향 또는 부정적 성과 영향을 조절하는지 확인해봤다. 분석 결과, 준정부조직의 대응이 통제의 긍정적 성과 영향을 강화시켜주지는 못하는 것으로 확인됐다. 통제, 특히 시정 요구는 형평성을 높여주는데 외부 관리 노력을 더 많이 하고 경계 관리 활동을 더 많이 한다고 해서 통제가 형평성에 미치는 긍정적 영향이 강화되는 것은 아니었다. 하지만 준정부조직의 대응이 통제의 부정적 성과 영향을 완화시키는 것으로 확인됐다. 통제, 특히 문제 확인이 효율성을 떨어트리는데, 경계 관리 활동은 부정적 영향을 완화시킴을 확인했다. 그리고 외부 관리 노력은 부정적 영향을 완화시키며, 나아가 부정적 영향을 긍정적 영향으로 전환시킴을 확인할 수 있었다. 본 연구는 다양하게 측정된 통제의 수준과 여러 종류의 선행 요인, 여러 종류의 성과 차원과의 인과 관계를 다각적으로 분석하고, 관리자의 외부 관리 노력과 대관 조직의 경계 관리 활동의 조절 효과까지 확인하고 있다. 따라서 본 연구의 분석 결과는 준정부조직을 어떻게 통제해야 할지 고민하는 정부의 조직 정책 결정자와, 통제에 어떻게 대응해야 할지 고민하는 준정부조직 관리자 모두에게 참고가 될 수 있을 것이다. 이외에도 본 연구는 여러 가지 이론적 함의를 갖고 있다. 본 연구는 준정부조직 통제의 수준을 실제로 측정하였으며, 이를 기반으로 실증 분석을 실시하였다. 이로써 본 연구는 통제 연구의 오랜 흐름을 계승한다고 평가할 수 있을 것이다. 아울러 본 연구는 주인-대리인 이론을 준정부조직에 맞춰 확장하여 적용함으로써 준정부조직 통제 수준의 선행 요인을 효과적으로 설명하는 모델의 개발 가능성을 보여주고 있다.