정부위원회 운영과 정책성과에 관한 연구

Abstract

본 연구는 행정 및 자문위원회를 포함한 정부위원회의 운영 현황에 대하여 분석하고, 정부위원회 운영과 정책 성과 간 관계를 살펴보았다. 정부위원회는 전략적 선택이론과 뉴거버넌스 이론에 의하여 그 설치 타당성을 인정할 수 있다. 정부가 해결해야 하는 문제의 복잡성이 증가하고 있음에도 그 문제를 해결해야 하는 관료의 전문성이 뒤떨어진다는 인식과, 정책과정의 대표성과 민주성이 강화될 수 있도록 참여를 강화해야 한다는 논리는 위원회를 통한 외부 전문가 및 이해관계자 등의 정책참여를 정당화하는 근거가 되었다. 이러한 필요성에도 불구하고 정부위원회는 현실적으로 많은 비판에 직면해 있다. 위원회 남설 및 부적절한 운영, 그리고 위원 구성의 불공정성에 대하여 비판이 있는 상황이다. 이러한 비판의 내용을 수용하고, 위원회의 효과적 운영을 위하여, 총괄 부처는 정부위원회의 수를 집권적으로 관리하는 방안을 수립하여 왔다. 그러나 이러한 대응에도 불구하고 정부위원회는 증가추세에 있으며, 그 역할 및 중요성 또한 증가하고 있는 상황이다. 그 이유를 정부위원회의 증가 유도 요인과 정부위원회의 축소 억제 요인이 작동하고 있기 때문으로 볼 수 있다. 먼저 증가 유발 요인은 정부 업무가 증가하면서 정부 외부의 자원을 취할 필요가 있으며, 특히 지식이나 정책에 대한 지지를 위원회를 통해 확보할 필요가 있다는 점, 그리고 정부의 정책수립 기능이 강화됨에 따라 정책을 보완하거나 정당화할 수 있는 위원회의 역할이 증가하고 있다는 점 두 가지로 설명할 수 있을 것이다. 다음으로 정부위원회 축소를 억제하는 요인 역시 두 가지 측면에서 살펴보고 있는데 먼저, 법률에 근거한 정부위원회가 증가함에 따라 위원회의 역할이 루틴화, 고착화 될 수 있으며, 위원회 폐지를 위해 법률 개정이 필요하다는 점은 정부위원회의 축소를 어렵게 하는 요인이 될 수 있을 것이다. 그리고 법치행정 혹은 행정의 형식화 현상으로 인하여 행정의 절차적 측면이 강조되고 있기 때문에 법정계획 등의 심의 및 확정 기구로써 위원회의 역할 역시 법정화 되는 경향이 심화되고 있다는 점은 위원회의 축소를 억제하는 요인이 될 수 있는 것이다. 다음으로 정부위원회의 역할에 대하여 단순히 정책을 정당화하는 도구에 머무르는 것이 아닌가 하는 비판이 있다. 이에 대하여 정부위원회가 다루는 업무의 내용을 이익에 관한 것과 정책에 관한 것으로 구분하고, 위원 구성의 측면에서 정부위원이 더 많이 참여하도록 하고 있는지, 민간위원회 더 많이 참여하도록 하고 있는지를 기준으로 하여, 네 가지 유형의 정부위원회를 구분하였다. 정책을 다루면서 민간위원이 더 많이 참여하는 경우 민주형 위원회, 정책을 다루면서 정부위원이 더 많이 참여하는 경우 상징형 위원회, 이익을 다루면서 민간위원 중심으로 구성하는 경우 전문지식형 위원회, 이익을 다루면서 정부위원이 더 많이 참여하는 경우 정당화형 위원회로 구분하였으며, 각각의 위원회는 그 역할과 담당 업무의 내용이 달라질 수 있다는 점을 보여주었다. 이러한 정부위원회의 비판적인 주장들을 살펴봄으로써 정부위원회의 설치 필요성과 설치 정당성 등에 대한 논의를 전개하였다. 전략적 선택이론을 적용하여 정부위원회 운영과 정책성과 간 관계에 대하여 살펴보았는데, 재정사업자율평가 데이터를 이용하여 재정사업 중 위원회가 직, 간접적으로 관련이 있는 사업을 대상으로 위원회의 특성변수와 재정사업의 관계를 분석하였다. 위원회 설치 및 운영에 있어 전략적 선택이론을 적용한 이유는 위원회의 기능과 역할이 커지면서 기관장에게 일종의 제약 요인이 되고 있는 상황을 설명하기 위한 것이었다. 기관장의 위원회 설치 운영에 대한 법적 제약이 매우 커지고, 위원회가 절차적 정당성의 전제 요건이 되는 경우가 많아지면서 기관장이 위원회를 어떻게 운영해야 할 것인가에 대한 고민이 커지고 있다고 볼 수 있는 것이다. 따라서 특정 맥락에서 실권자의 선택을 중요시하는 전략적 선택이론을 통한 설명이 가능할 것으로 판단한 것이다. 즉, 의사결정권자에 대하여 위원회를 효과적으로 운영하도록 하는 논리를 제공하는 점에서 그 효용성을 확인하였다 할 것이다. 위원회 특성 변수는 Child(1972)가 제시한 전략적 선택이론의 네 가지 측면, 조직 규모, 기술, 조직구조, 인적자원의 측면에서 정부위원회 운영 변수를 추출하였다. 조직 규모는 위원 정수, 기술은 앞서 도출한 정부위원회 유형, 조직 구조는 위원장의 신분, 인적자원은 조직화된 이해관계자의 참여 여부로 측정하였다. 분석결과 정부위원회의 특성 변수 중 기술적 요인인 위원회 유형 변수가 민주형 위원회의 경우 상징형 위원회에 비하여 계획성과가 더 높은 것으로 나타났으며, 평가성과에서도 민주형 위원회가 상징형 위원회와 전문지식형 위원회에 비하여 더 높은 것으로 나타났으며, 종합성과 역시 민주형 위원회가 상징형 위원회와 전문지식형 위원회에 비하여 더 높은 것으로 나타났다. 이러한 분석 결과 정부위원회는 정책을 대상으로 하는 경우 정부위원 이외의 민간위원의 참여를 강화하는 방안이 필요하다는 시사점을 도출할 수 있을 것이다. 다만, 이외에 기존의 전략적 선택이론에서 제안하고 있는 조직 구조적 변수들의 설명력은 그다지 높지 않은 것으로 판단되어 세부 변수 구성에 대한 추가적인 논의가 필요할 것으로 보인다.