주민참여예산 제도화 수준의 영향요인에 관한 연구

Abstract

주민참여예산제도는 지방정부의 예산편성과정에 지역주민들이 참여하여 자신들의 개인적·지역적 선호도를 표현하고 이를 예산편성과정에 반영하여 스스로가 예산안을 결정할 수 있는 기회를 제공하는 것으로 참여와 자기결정이라는 주민자치의 이념을 지방재정 운영 측면에서 구현하기에 좋은 제도적 장치이다. 우리나라는 2011년 지방재정법의 개정으로 전국 지자체가 주민참여예산제도 운영조례를 재정하여 의무시행화 하고 있다. 그러나 각 지방정부의 운영조례를 분석한 결과 지방정부별로 상이한 수준의 제도가 운영되고 있음을 파악할 수 있었다. 따라서 본 연구에서는 어떠한 요인들이 각 지방정부로 하여금 다른 수준의 제도를 시행하게 하는가에 대한 궁금증에서 출발하였다. 선행연구에서는 주민참여예산제도의 의무화 시기 이전의 영향요인들에 대해 분석하거나 의무화시기 이후의 특정 지역에 한해 연구가 진행되었다. 또한 주민참여예산제도가 본격적으로 도입된 2011년 이전부터 제도화 수준에 관한 연구는 많았으나 정부와 학자들로부터 공식적으로 인정받은 제도화 모델이 존재하지 않기 때문에 대부분 행정안전부가 2010년 발표한 주민참여예산제의 운영조례 모델안을 기준으로 연구를 진행하였다. 하지만 이는 주민참여예산제도가 의무적으로 시행되기 이전에 제시된 분석기준이기 때문에 2011년 3월 이후 주민참여예산제도에 실질적으로 적합하지 않다고 판단된다. 따라서 본 연구에서는 제도의 의무시행 이후 제시된 곽채기(2011)의 연구에서 착안하여 주민참여예산제도 4단계 모델을 분석기준으로 적용하고자 하며 전국 242개의 지방정부를 대상으로 정치적 요인, 행정적 요인, 사회적 요인, 재정적 요인과 주민참여예산제도 4단계 모델을 구성하는 각 하위요소들의 관계를 알아보고자 한다.

주민참여예산제도화 수준의 영향요인과 관련된 선행연구를 참고하여 본 연구의 설명변수를 정치적 요인 (단체장의 진보성향, 단체장의 득표율, 진보성향의원비율, 단체장의 출신배경), 사회적 요인(주민투표율, 비영리단체수, 인구수), 재정적 요인(1인당 지방세액, 1인당 세출예산액, 재정자립도)로 설정하였다. 정치적 요인과 사회적 요인은 제 6회 지방선거가 시행된 2014년을 분석기간으로 선정하였으며, 재정적 요인은 선거 이후 당선된 단체장의 정치적·개인적 성향이 반영된 예산정책 등을 보고자 2015년을 분석기간으로 설정하였다. 연구에 영향을 미치는 지방정부의 지역적 특성이라 할 수 있는 자율성요인(주민참여예산제도 자율성 시행여부),과 자치단체 유형(광역자치단체와 기초자치단체 구분)은 통제변수로 설정하였다. 주민참여예산제도화 수준의 영향요인의 분석 결과는 다음과 같다. 정치적 요인에서는 단체장 득표율과 진보성향 지방의원 비율이 높을수록 제도화 수준이 높은 것으로 분석되었다. 기업인 출신인 단체장의 경우 공무원 혹은 정치인 출신 단체장보다 진보적인 제도를 쉽게 도입한다는 결과 또한 확인하였다. 사회적 요인은 주민투표율이 낮을수록 주민참여예산제도의 수준이 높은 것을 알 수 있었다. 주민참여예산제도가 중앙정부 하의 예산제도의 불신과 반발에서 나온 것으로 생각한다면, 주민투표가 높을수록 행정부 예산시스템을 신뢰한다고 볼 수 있기 때문에 주민참여제도를 도입하는 것이 확률적으로 낮다고 해석할 수 있다. 재정적 요인으로는 1인당 지방세액이 낮을수록 주민참여예산제도의 수준이 높은 것으로 나타났다 . 연구 결과, 주민참여예산제도화 수준을 결정하는 가장 큰 영향요인이 정치적 요인임을 확인하였다. 여전히 관료 중심적인 현 시점에서 새로운 정책을 도입하는데 정치적인 입김이 작용하고 지방정부의 인사 구성에 따라 지자체에 적용되는 정책이 달라질 수 있음을 알 수 있다. 본 연구는 선행연구에서 사용한 행정안전부의 2010년 조례안을 수정한 제도 의무화 시행 이후에 제시된 2011년 제도화 수준 모델을 채택하였으며 한정된 특정 지방정부가 아니라 시행조례를 재정하여 제도를 시행하고 있는 전국 지자체를 대상으로 연구를 진행하였다는 점에 큰 의의가 있다고 본다.