도시공원 법제도의 변천과 쟁점

Abstract

우리나라 도시공원 법제도는 1934년에 제정된 「조선시가지계획령」에서 시작하여 현 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」에 이르기까지 약 80년 동안 시행되고 있는 중이다. 그 동안 법제도는 도시공원을 규율 함으로써 도시공원이 성장할 수 있는 동력을 공급하거나 문제를 발생시키는 원인으로 작용하였다. 법제도는 사회의 거울이자 시대의 텍스트라는 말처럼 역사적 경험을 병합시킨 실체이자 과거와 미래를 연결하는 매개체라고 할 수 있다. 즉, 한 시대의 도시공원과 그 역사를 총체적으로 이해하기 위해서는 법제도의 변천을 고찰하는 것이 가장 효과적인 방법이라고 할 수 있다. 법제도는 법률가들의 전유물이 아니라 공동체의 삶의 질을 향상시키고 사회 및 자연과학의 기술 발전을 수용하는 장치이다. 이에 도시공원의 전문성이 제도의 틀에 맞춰 무작정 편입되기 보다는 그 전문성을 기반으로 법제도를 이끌어야 할 것이다. 이 맥락에서 조경 전문가의 문제 의식에 기반하여 도시공원 법제도를 진단하는 연구가 필요하다. 본 연구의 목적은 우리나라 도시공원 법제도의 역사적 맥락과 쟁점을 파악하는 것이다. 이를 위해서는 도시공원 법제도의 속성이 전제가 된다. 도시공원 법제도란 도시공원을 대상으로 총체적인 법률로 규정하는 제도 라고 할 수 있다. 그 속성은 첫째, 다른 법률과의 관계에서 법질서를 유지하지만 도시공원의 특별화를 유도한다. 둘째, 국가의 판단자 역할을 하지만 도시공원의 전략적 계획을 실현하기 위한 도구적 수단이다. 셋째, 현존 질서를 유지하지만 도시공원에 대한 시대적 요구를 수용하기 위해 변화의 가능성을 내포하고 있다. 이 때문에 도시공원 법제도는 상호 모순적인 양태를 가지며 다른 법률과의 관계 속에 도시공원을 침해, 보전, 이용, 관리하는 복합적인 구조를 취한다. 따라서 도시공원 법제도를 고찰하기 위해서는 도시공원 관련 법규와 쟁점 간의 상호 작용과 충돌에 초점을 맞추어 논의가 전개되어 할 뿐만 아니라 각 시대의 도시공원 문제를 개선하기 위한 법제도적 방안과 한계까지 이해하여야 한다. 이러한 관점에서 본 연구는 도시공원의 법규, 도시공원의 쟁점, 법제도의 개선, 법제도의 한계에 초점을 두고 도시공원 법제도를 분석한다. 제Ⅱ장은 도시공원 법규의 전반적인 흐름을 살펴보는 것으로 시대 사항, 입법 과정, 제정 법령, 개정 법령 순으로 나누어 총 5차례 제정 및 전부개정 된 법규의 조항∙조문의 변화를 검토한 후 특성을 진단하였다. ① 근대 법규인 「조선시가지계획령(1934년 제정)」과 「(구)도시계획법(1962년 개정)」은 공원에 대한 법조문을 제정하지 않았지만 도시계획으로 공원을 확보하고 공원 예정지의 행위를 제한하는 도시계획적 제도 원칙을 정립하였다. 이러한 영향으로 공원 용지 내 토지소유권은 사회적 의무를 내재하게 되었고 개발이 억제 될 수 있어 정부는 한국 전쟁 이후 사라진 도시공원을 재건하고자 하였다. ② 1967년 「공원법」이 제정되면서 도시공원이란 용어가 처음 사용되었고 관련 법조문도 갖추었다. 이때부터 도시공원은 도시계획시설로 규정되었고 도시공원의 확보는 도시계획으로 도시공원의 설치 및 관리는 「공원법」으로 분리된 법규의 적용을 받게 되었다. 상당부분의 「공원법」 조문∙조항은 「도로법」, 「도시계획법」 등에서 차용된 것으로 이 법은 도시공원을 선도하기 보다는 기존 법률의 틀과 원리에 도시공원을 구속시켰다. 그 이유는 당시 정부의 공원정책 경험의 부재로 타 법률에 의존할 수 밖에 없었고 민간의 무분별한 공원 잠식을 관리 할 수 있는 엄격한 규정 도입이 시급하였기 때문이다. ③ 1980년 「도시공원법」이 제정되어 도시공원에 대한 독립된 법규가 만들어졌다. 본래 이 법률(안)은 도시공원의 잠식과 방치를 방지하기 위한 독자적인 규정을 마련하였지만 국회 심사에서 용지 확보와 토지매수 관련 보상 조치가 삭제되면서 「도시계획법」적 틀에 따라 법조문이 구성되었다. 1993년 국가의 지방자치제도 시행과 규제완화 정책으로 「도시공원법」은 규제 중심에서 민원 중심으로 전환되었고 이때부터 법령은 빈번하게 개정되었다. 이 과정에서 「도시계획법」 예외 조문이 신설되었고, 장기미집행 도시공원 내 토지소유자의 권리 제한이 완화되었고, 민간의 도시공원 사업 참여를 촉진하기 위한 제도 지원이 진행되었다. ④ 2005년 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」은 「도시공원법」을 전면 개편하여 지방자치단체의 공원정책들이 제도적으로 수용되었다. 그 결과 도시계획으로 도시공원을 확보하였던 전통적인 방법 외에도 본 법률에 의거하여 공원녹지를 확충할 수 있게 되었다. 또한 장기미집행 도시공원 문제를 해소하기 위해 일반 법령에 예외적인 특례 조항들이 신설되었고 도시계획시설로서 도시공원을 규정하였던 기존 개념에서 벗어난 도시자연공원구역이 만들어졌다. 전반적인 도시공원 법규의 변천을 살펴본 결과, 1993년을 기준으로 도시공원에 대한 독립적인 제도 수립이 이루어졌고 규제 중심의 태도가 전환되었다. 제Ⅲ장은 도시공원 문제와 제도의 사실 관계를 분석할 수 있는 구체적인 대상을 찾기 위해 도시공원에 관한 쟁점을 도출하였다. 이를 위해 본 장은 제도 운영 기간 논의되어 왔던 관련 정책∙제도 연구, 시민 참여의 문제 제기, 신문 기사, 법원 판례가 수집되었고 내용을 분류하여 도시공원의 확보, 조성, 유비관리로 유형화하였다. 유형과 관련한 세부 쟁점은 장기미집행 도시공원, 공원 예정지 내 기존 건축물, 도시공원의 해제 및 실효, 도시공원 사업의 비용 부담, 도시공원 사업의 민간 참여, 도시공원의 환경 훼손, 도시공원의 시민 참여, 도시공원의 안전 조치로 나타났다. 제Ⅳ장은 도시공원의 각 쟁점을 주제로 도시공원 현안을 인식하고 정부가 지원하는 제도적 방안과의 사실 관계를 분석하여 도시공원 법제도의 한계를 도출하였다. ① 도시공원의 확보에 있어서, 장기미집행 도시공원은 큰 장애 요소였다. 그 원인은 사유재산권을 고려하지 않은 공익 중심의 토지법제, 지방자치단체의 도시계획 결정 권한 이행에 따른 과시 행정이라고 할 수 있다. 1980년 이후 정부는 민원 발생을 고려하여 도시공원 예정지 내 기존 건축물의 행위 규제 완화, 해제와 실효를 통한 도시공원 정비, 민간의 도시공원 사업 유치 활성화, 도시자연공원의 구역 전환 등 다양한 조치를 제도화 하였다. ② 도시공원의 조성에 있어서, 도시공원 사업은 지방자치단체의 비용 부담이 원칙이었다. 그러나 열악한 지방 재정으로 도시공원 조성사업 추진이 어려웠고 정부는 민간공원 유치에 관한 제도적 지원만 제공할 뿐 이었다. ③ 도시공원의 유지관리에 있어서, 민간의 도시공원 사업 유치를 고려한 공원시설 설치기준이 지속적으로 완화되었다. 그 결과 도시공원 내 민간투자 사업들은 공공재를 이용한 개발 이익을 취득하고 있음에도 불구하고 도시공원 환경에 대한 신중한 접근이 배제되었다. 이상 분석을 통해 밝혀진 도시공원 법제도의 한계는 첫째, 장기미집행 도시공원 민원 해소에 집중한 결과 사권의 구제가 높아지고 있는 반면 공익적 규제가 낮아지는 방향으로 전개되었다. 둘째, 자구 조치가 미흡한 상태로 추진되면서 제도적 실효성과 형평성을 담보하지 못하였다. 셋째, 이용자 중심 또는 시민 참여 등을 고려한 도시공원의 질적 개선을 위한 제도 수립이 부족하였다. 오랜 기간 동안 입법자들은 도시공원 법제도를 도시계획 법제도의 부속으로 취급하여 조경 전문가의 견해와 도시공원의 본질적인 목적과 기능을 반영하는데 소극적 이었다. 또한 그들은 제도를 통해 도시공원을 선도적인 방향으로 이끌기 보다는 도시계획으로 발생한 문제에 대한 응급 조치 수단으로 사용하였다. 따라서 본 연구의 시사점은 첫째, 과거 공공 중심, 현재 토지소유자 중심으로 운영되어 왔던 도시계획적 도시공원 법제도의 한계를 문제 삼아 향후 도시공원 법제도의 태도는 이용자 중심으로 전환되어야 한다. 둘째, 도시공원을 선도할 수 있는 제도적 자주성을 확립할 수 있는 도시공원적 법제도로 발전하기 위해서는 다양하고 실험적인 도시공원 정책이 토대가 되어야 할 것이다.