행정법상 세입자보상에 관한 연구

Abstract

공익사업의 시행으로 인해 주거 공간 및 경제활동의 공간을 상실하는 자들 중 대다수는 토지 및 건물의 소유자가 아닌 세입자이다. 그럼에도 이들에 대한 보상여부가 불분명한 것은 경제적으로 취약한 세입자를 위한 충분한 보호가 되지 않을 뿐만 아니라 사업의 진행에도 커다란 장애가 된다. 세입자보상에 대한 이해에서 가장 중요한 것은 입법된 생활보상 항목뿐만 아니라 입법의 필요성이 큰 생활보상 항목도 헌법 제23조 제3항에 근거하는 재산권의 공용침해에 대한 보상이라는 점이며, 그 보상은 정당한 보상의 수준에 이르러야 한다는 것이다. 따라서 생활보상의 일종으로 이해되는 세입자보상의 문제도 전통적인 손실보상 체계 안에서 바라보아야 하며, 손실보상과 관련된 원칙이 아울러 적용되어야 한다.

주택세입자에 대한 보상항목으로 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」은 주거이전비와 이사비 등을 인정하고 있으며, 소유자에게 인정되는 이주대책은 세입자보상에서 제외하고 있다. 특히 정비사업과 관련하여 주거이전비의 산정 및 지급시기, 지급요건 등에 대한 해석이 명확하지 않아 문제된다. 상가세입자에 대한 보상은 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 영업손실보상만이 규정되어 있는 등 주택세입자보상에 비하여 매우 불충분하다. 이에 사회적으로 많은 문제가 된 권리금 보상에 대해 살펴볼 필요가 있다. 권리금에 대한 공용침해를 인정하여 정당한 보상이 이루어져야 하지만, 정당한 보상이 수수된 권리금을 모두 지급하는 것을 의미하는 것은 아니다. 한편, 권리금 보상을 둘러싼 논쟁이 「상가건물 임대차보호법」의 개정을 통해 마무리되었는데 이는 수용과 보상이라는 공법적인 문제의식을 민사적인 방법으로 해결하고자 한 것으로 많은 한계점을 안고 있다.

세입자의 사용수익권에 대한 별도의 수용이 이루어지지 않아 많은 사업에서 세입자에 대한 보상의 가능성이 막혀있다. 이 문제는 정비사업에서 보다 뚜렷하게 드러난다. 정비사업의 시행자는 통상 「도시 및 주거환경정비법」의 사용수익 정지조항을 통해 세입자가 점유하는 건물에 대한 명도청구소송을 한다. 이에 손실보상이 완료되지 않은 경우에는 사용수익이 정지되지 않는다는 규정이 있으나, 재개발사업의 찬성조합원이나 재건축사업의 조합원들에 대하여는 수용 자체가 이루어지지 않기 때문에 보상을 받지 못한 세입자를 손실보상이 완료되지 않은 권리자로 볼 수 있는지 불분명하다. 이를 해결하기 위해 세입자보상의 문제도 손실보상의 문제로 파악하고, 세입자에 대한 별도의 수용 근거를 마련해야 한다. 이를 위한 첫 단계로 세입자보상을 청구하는 소송이나 명도청구소송을 모두 공법적 법률관계로 파악하여 공법상 당사자소송의 형태로 소송이 수행되도록 하여야 한다.