지방자치단체 정책유형의 시기별 결정요인에 관한 연구: 기초자치단체 조례를 중심으로

Abstract

우리나라 지방의회는 1991년에 출범하였으며 1995년 자치단체장 선거를 포함한 전국동시지방선거를 통해 민선 1기 의회가 구성되었다. 민선 1기 이후 지방자치단체는 복지정책과 지역개발정책 등 주민들의 복리에 영향을 미치는 각종 정책을 결정하고 있다. 본 연구의 목적은 지방자치단체에서 어떤 내용의 정책결정이 이루어지며 시기별로 어떠한 경향성을 띠고 있는 지 분석하고 정책결정에 미치는 영향요인은 무엇인지 규명하는 것이다. 연구 목적의 달성을 위해 지방자치단체의 조례 제정을 주민의 복리와 관련한 정책 의사결정으로 보고 다음 세 가지 사항을 검토하였다. 첫째 전국 225개 기초자치단체를 대상으로 민선 1기 이후 제정된 모든 조례 목록을 작성한다. 조례는 Peterson(1981)의 세 가지 정책유형, 즉 개발정책(Development Policy), 재분배정책(Redistribution Policy), 할당정책(Allocation Policy)에 지방정부 운영과 관련한 내부관리 정책을 추가하여 네 가지 정책유형으로 분류한다. 그리고 정책유형별 조례의 비율이 기초의회의 구성 시기에 따라 어떠한 차이를 보이는지 분석한다. 둘째 정책결정요인론(Policy Determinants Theory)에 의거하여 민선 4기부터 6기까지 전체 기간 동안 기초자치단체의 정책유형별 조례가 어떠한 요인에 영향을 받아 제정되는지 패널회귀분석을 통해 검토한다. 종속변수는 정책유형별 조례 제정 비율이며 독립변수는 사회・경제적 요인, 정치적 요인, 중앙정치 요인 및 정책 행위자의 특성 요인으로 구성하였다. 셋째 각 의회시기마다 조례 제정이 어떠한 요인에 영향을 받고 있으며 영향요인은 어떻게 변화하고 있는 지 다중회귀분석을 통해 검토한다. 이상의 패널회귀분석과 다중회귀분석은 기초자치단체의 유형인 시・군・구를 통제변수로 하여 이루어진다. 본 연구의 분석 결과를 요약하면 다음과 같다. 첫째 민선 1기부터 6기까지 정책유형별 조례 제정 비율의 경향성을 검토한 결과 개발정책과 재분배정책의 비율이 증가 추세에 있으며, 군 유형에서는 지역 경제 개발을 위한 개발정책 결정이 크게 증가하였고 자치구 유형에서는 사회 취약 계층을 위한 복지 및 소득의 이전과 관련된 재분배정책 결정이 가장 많이 증가하였다. 할당정책은 주민 생활에 필요한 기본적인 공공서비스이므로 일정 비율을 유지하고 있는 것으로 나타났다. 내부관리 조례의 비율이 가장 크게 감소한 것은 초창기 기초의회와 달리 주민 생활에 밀접한 조례 제정을 위해 점점 더 많은 노력을 기울이고 있음을 의미한다. 둘째 기초자치단체 정책유형의 결정요인에 대한 분석 결과 인구밀도, 소득수준, 인구구조와 같은 사회・경제적 요인이 주요 영향 요인으로 나타났으며 정치적 요인은 크게 영향을 미치지 않았다. 이는 사회・경제적 요인이 주정부 지출액의 차이를 설명할 수 있다고 주장한 Fabricant(1952)를 비롯한 정책결정요인론 학자들의 연구 결과와 어느 정도 일치하는 것이다. 이러한 분석 결과를 토대로 다음과 같은 정책적 함의를 도출하였다. 첫째 개발정책에 대한 영향요인을 검토한 결과 기초자치단체에서 개발정책의 수립에 대한 의지가 강하며 정책결정을 위해 노력하고 있으나 재정적으로는 중앙정부의 지원금에 의존하고 있는 것으로 나타났다. 따라서 지역개발정책의 원활한 추진을 위해서는 상위 정부의 재정적 지원이 반드시 필요하며 궁극적으로는 중앙정부의 실질적인 재정 분권화가 필요하다. 둘째 재분배정책에 대한 영향요인을 검토한 결과 재분배정책 유형은 중앙정부의 지원금에 영향 받지 않고 기초자치단체의 자주 재원 규모와 지역의 정치참여 수준에 영향을 받는 것으로 나타났다. 따라서 지역의 수요에 부합하는 재분배정책의 수립을 위해서는 지방 사무에 대한 보충성의 원칙을 적용하여 관련 사무의 실질적인 지방자치단체 이양과 자치책임성을 보장해야할 것이다. 또한 재분배정책의 결정에 지역 주민들의 참여를 제고할 수 있는 제도적 보완이 필요하다.