서울시 신규주택공급 및 노후주택재고 변화 특성

Abstract

정부의 주택정책은 주택을 공급하거나 주거환경 및 주거서비스의 질을 일정수준 이상으로 유지하려고 이루어지지만, 그 실행방법에 있어서는 변화를 보였다. 서울시 재개발 정책에서도 구도심 주거환경을 개선하려고 뉴타운정책을 시행하다 2013년에 뉴타운구역을 해제하고 패러다임 및 정비방법의 변화했다.

정책변화는 신규주택공급의 변화를 유발할 수 있는데, 서울시는 기존건축물을 멸실해 부지를 확보해야 재개발, 재건축사업으로 신규주택공급이 가능한 기성시가지의 특성을 보이는데, 주택유형별, 지역별로 주택하위시장이 형성되어 있어서 신규주택공급의 변화는 수급불균형을 유발할 수 있고 노후주택재고량에 영향을 미친다. 따라서 본 연구는 서울시에 지역별로 주택유형별로 신규주택공급량과 노후주택재고량이 어떻게 변화했는지 특징을 분석하고, 재개발, 재건축 정책과 관련하여 시사점을 도출하였다.

연구방법으로 서울시 2007-2016년의 주택재고량 대비 신규주택건설량 비율을 자치구별로 주택유형별(아파트와 비아파트)로 정책시기별(최근10년, 뉴타운정책해제전, 뉴타운정책해제 후)로 나누어 산정하고 군집분석하였고, 재고량대비 뉴타운사업시행 비율과 비교하였으며, 아파트비율과 상관분석했다.

그리고 인구주택총조사 자료에서 1980-2015년의 노후주택비율을 주택유형별로 정책시기별로 산정하고 분석하여 시사점을 도출했으며, 재고량대비건설량과 노후주택비율을 상관분석하였다. 이를 통하여 도출해낸 결론은 다음과 같다.

첫째, 신규주택건설 변화 특성으로 최근 10년간 비아파트가 아파트보다 높은 비율로 멸실 및 신규건설되었다.

둘째, 지역별로 특성을 보면, 최근10년간 아파트는 도심권, 서북생활권에 재개발사업으로 집중 공급되었고, 비아파트는 동남생활권에 신축으로 집중 공급되었다.

셋째, 뉴타운정책 해제 전후로 나눠보면, 뉴타운정책 해제 전은 뉴타운재개발사업으로 서북생활권, 도심권역에 재고량대비건설량 비율이 집중되었는데, 뉴타운정책 해제 후에는 동남생활권에서만 편향적으로 아파트 재고량대비건설량 비율이 높아진다.

뉴타운정책은 아파트 신규주택공급에 있어서 아파트비율이 낮은 구시가지에 아파트를 공급하는 경향을 보여 상대적으로 비아파트가 노후된 구도심을 노후개선하는 효과가 있었지만 뉴타운정책해제 후 이러한 경향은 보이지 않는다.

넷째, 비아파트 재고량대비건설량 비율은 뉴타운정책 해제와 관계없이 구도심에 낮게 신시가지에 높게 나타난다. 이는 비아파트 노후주택비율이 높은 자치구에 오히려 더 적은 재고량대비건설량 비율이 발생하는 상관분석 결과와 연결된다. 즉, 자치구의 비아파트가 더 노후된 구도심 자치구(중구, 종로구, 용산구, 성북구, 동대문구, 성동구)에 비아파트 신규주택건설량이 낮았고, 그 결과 평균사용연수가 다른 자치구보다 높아졌다.

분석 결과는 정부가 뉴타운사업 대신 도시재생사업으로, 비아파트를 아파트로 재개발하는 대신 비아파트에서 비아파트로 노후개선하려는 정책적 의지를 가졌지만, 비아파트 재고량대비건설량 비율이 특정지역에 편중되는 상관관계가 일관되게 나타나는 만큼 공공이 의도한 결과가 나타나지 않았음을 말해준다. 따라서 뉴타운정책의 문제점을 고려하여 정책적 패러다임과 재개발사업방식의 변화를 추진했지만, 아직 가로주택정비사업이나 소규모개발사업과 같은 뉴타운대안사업은 노후주택을 개선하는 관점에서 제대로 이루어지지 않고 있다.

다섯째, 노후주택재고를 분석해 나타난 특징을 보면, 과거에 아파트는 비아파트보다 상대적으로 신규주택이었지만 지금은 아파트가 비아파트보다 노후주택비율이 높은 지역이 나타나기 시작하여 더 이상 단순히 아파트가 비아파트보다 모든 지역에서 상대적으로 신규주택이라고 말할 수 없다. 이는 1980년대 아파트가 각 지역에 단기간에 집중공급되었기 때문이다.

즉, 주거서비스 질의 하락에 대응하여 신규주택공급이 발생하고 노후주택이 개선된다는 도시경제학적인 관점으로 해석하면, 현재 뉴타운정책해제 후 동남생활권에 급격한 아파트 신규주택건설량의 증가는 높아진 동남생활권의 노후아파트비율에 대한 자연스러운 시장반응으로 볼 수 있다.

이것은 최근 이슈가 된 동남생활권의 재건축물량 급증은 노후아파트비율이 급증한 것이 원인이고, 이에 따라 다량의 신규아파트 건설이 발생했음을 시사한다.

마찬가지로 90년대에도 아파트가 단기에 집중공급된 지역이 있어서 추후 해당 지역의 노후주택개선 수요도 일시에 발생할 수 있다. 즉, 노후아파트 비율이 과거 단기간에 아파트가 공급된 지역의 순서대로 높아진다면, 동남생활권에서 서북1과 동북2생활권, 그리고 나머지 생활권 순으로 노후아파트비율이 일시에 급증하는 현상이 나타날 것이다. 그러나 모든 자치구가 재건축가능한 아파트재고량 증가에 비례하게 신규주택건설량이 발생한다고 장담할 수 없다.

현재 노후주택비율과 재고량대비건설량 비율의 산포도를 보면 동남생활권은 노후주택비율이 급증해서 재고량대비건설량 비율이 급증했지만, 용산구, 영등포구는 아파트 노후주택비율이 높음에도 신규주택건설량 비율이 높게 나타나지 않는다. 비아파트 신규건설도 기반시설이 양호한 지역에 편중되어 발생하는 것처럼 아파트 신규건설도 유사하게 편중돼 발생할 수 있다.

결론을 요약하면, 신규주택공급 및 노후주택재고 변화 특성 및 시사점은 재개발로 구도심에 집중건설되던 아파트가 뉴타운정책 해제 후 재건축으로 신도심에만 집중건설되었다. 따라서 장기적으로 체계적인 재개발, 재건축 정책 필요하게 되었다.

또한, 비아파트는 정책과 관계없이 노후된 구시가지에 적게 신규건설되었고, 그 결과 구시가지의 비아파트 노후주택비율이 높아져서 구시가지 노후개선이 절실해졌다.

그러나 본 연구의 결과는 통계자료의 한계에 주의해 해석해야한다. 분석한 신규주택공급 및 노후주택재고자료는 자치구단위로 구성되어 있는데, 자치구가 25개라서 고급통계분석을 할 수 없고 주택하위시장이 자치구보다 더 작은 단위에서 형성되어 있을 수 있다는 점에서 한계를 가진다.

또한, 주택의 노후화를 측정함에 있어서 장기적으로 리모델링을 포함한 소규모 주택개량은 인허가량에 포함되지 않아서 반영할 수 없었다. 소규모 주택개량은 주택서비스의 질을 개선하는데 한계가 있지만 주거환경관리사업으로 소규모주택개량이 적극적으로 이루어졌다면 노후주택개선에 효과가 있다는 점에서 분석할 필요가 있다.