협력적 거버넌스를 통한 도시재생 과정 연구 : 세운상가를 중심으로

Abstract

과거 경제성장을 주도했던 세운상가 군 일대 지역은 시설 노후화 가속, 산업구조의 변화, 기반시설 부족 등의 문제가 야기되면서 쇠퇴해왔다. 서울시는 낙후된 지역을 개선하기 위해 도시환경정비사업 등을 비롯한 철거형 재개발을 추진해 왔으나, 기존도시의 고유한 특성을 잃어버리게 되는 문제점이 발생하여 도시재생사업으로 전환하였다. 근대화의 상징이었으며 도심 산업의 핵심공간인 세운상가는 역사성, 장소성 및 경제적 측면의 잠재력을 고려하여 근린재생 중심 시가지형에 포함되어 문화 관광과 연계한 도심 산업 거점의 역할을 수행을 목표로 하였다. 세운상가 군 재생 계획이 추진되는 과정에서 서울시는 주민들과의 관계에 있어서 중간다리 역할을 해줄 수 있는 사회적기업과 협업하면서 협력적 거버넌스를 구축하여 운영하고 있다.

본 연구에서는 서울시가 기존의 도시재생에서 나타나는 다양한 문제를 해결하기 위해 시행하는 새로운 도시재생 정책이 과연 효과적으로 작용하고 있는 것인가에 대한 의문에서 시작되었다. 세운상가의 경우 다양한 이해당사자들이 협력적 거버넌스를 구축하여 상호 간의 조화를 이루며 발전해 나가는 것을 추구한다. 따라서 세운상가 내 도시재생 과정을 단계별로 사업과정을 분석하여 주요 쟁점들을 파악하고자 한다. 그들 사이에서 일어나는 또 다른 대립과 갈등이 발생하고 있으며, 이는 선행연구를 통해 고찰한 협력적 거버넌스 평가 분석 틀을 통해 심층 면담을 시행하고 대상지에 적합한 개선방안을 마련하는 데 기틀이 될 수 있으므로 연구의 의의가 있다.

따라서 본 연구에서는 이론적 고찰을 통해 협력적 거버넌스의 개념을 정립하고 본 연구의 목적에 맞는 분석 틀을 제시하였다. 또한, 서울시 담당 공무원을 통해 세운상가 사업과정에서 발간된 정부간행물, 연구보고자료, 회의록 등 구체적인 내부 자료를 확보하여 사업 추진과정을 단계별로 아카이빙하는 형태로 진행하였다. 이 과정에서 세운상가 사업추진 중에 생겨난 주요 쟁점 및 참여 주체를 파악할 수 있었다. 앞서 언급한 바와 같이 이론적 고찰을 통해 세운상가 내에서 협력적 거버넌스를 구성한 새로운 도시재생 정책의 실효성에 대해 파악하는 것은 한계가 있으므로 추가로 실증적 분석을 위한 심층 면담을 실시하였다. 심층 면담에는 이론적 고찰에서 제시한 협력적 거버넌스 분석 틀을 본 연구의 목적에 맞게 재구성하여 크게 초기조건, 제도적 설계, 촉진적 리더십, 협력 과정 총 네 개의 항목을 통해 분석할 수 있었다.

세운상가 사업 추진과정을 통해 세운상가는 사업 준비단계부터 현재까지 협력적 거버넌스를 구축하기 위한 움직임이 있는 것을 알 수 있었다. 주민을 대표하여 의견수렴 및 전달하는 역할을 하는 주민협의체와 관과 주민 사이에서 생기는 갈등을 조정하며 중간지원 조직 역할을 하는 거버넌스 조직이 생겨났으며 업무협약을 통해 민간과의 협업을 통해 진행된 것을 알 수 있었다. 제도적 측면에서의 움직임도 확인할 수 있었는데 상생협약 및 주민 설명회 등을 통해 문제해결에 주민과 함께 개선방안을 마련해 나갔다. 또한, 신뢰 관계를 쌓기 위해 시행한 사전 주민 인터뷰를 통해 세운상가 내 장인을 발굴해 내는 과정도 확인할 수 있었다.

사업 추진과정에서 파악한 주요 쟁점을 통해 협력적 거버넌스 평가분석 틀을 연구 목적에 맞게 재구성하여 질문지를 만들어 심층적으로 분석한 결과를 요약하면 다음과 같다.

첫째, 초기조건에서 주민의 경우 협력이나 갈등의 경험이 부족하고 있는 경우에도 더 이상의 협력이나 갈등의 경험을 원하지 않아 신뢰 관계 형성의 영향을 미칠 수 있음을 나타냈다. 힘, 자원, 지식의 비대칭에서는 주민과 다른 이해당사자 간의 차이점을 보였고 이는 세운상가 내에서는 주민들의 영향력과 권한을 부여할 가치가 있을 것으로 판단된다. 하지만 주민의 자발적 참여 여부의 결과를 통해 자발적 참여가 떨어지는 것을 보였고, 거버넌스의 경우도 마찬가지로 주민의 적극적인 참여에 대한 어려움을 겪고 있는 것으로 보였다. 따라서 바람직한 협력적 거버넌스를 구축하기 위해서 주민 스스로가 재생사업에 참여를 높이기 위한 초기조건과 방안이 필요할 것으로 보인다.

둘째, 제도적 측면에서 봤을 때, 주민과 주민협의체 간의 수직적인 관계 양상이 드러나는 문제점을 보였다. 수평적이지 못한 관계라는 것은 상대적 약자인 주민의 의사 전달 과정에서 다소 공정하게 받아들여지지 않았을 가능성이 있다. 법적인 규제가 정해진 상생 협약식에 대해서도 문제점이 발생하는 것을 알 수 있는데 주민들은 상생협약 사항에 대해 알고 있지 못하였고 알고 있어도 잘 지켜지지 않는다고 하였다. 위와 같은 문제는 제도적 개선이 필요할 것으로 보인다. 공공이나 주민협의체의 일방적 개입보다는 수평적인 관계에서 잘 구현될 수 있도록 구체적인 제도적 보완이 필요하고 주민들의 경우 좀 더 적극적인 관심이 필요할 것으로 보인다.

셋째, 촉진적 리더십 평가에서 가장 큰 문제점으로 드러난 것은 주민이 배제되는 현상이다. 주민을 제외한 나머지 이해당사자 간의 신뢰 관계는 어느 정도 높은 수준을 유지하였다. 하지만 세운상가에서 바람직한 리더의 역량은 어느 한쪽으로 치우치는 것이 아닌 모든 이해당사자를 수용하여 균형을 유지할 수 있어야 한다. 주민협의체 및 거버넌스는 도시재생 사업에서 소외된 주민에 관한 관심을 가지고 신뢰 관계를 형성해야 할 것으로 보인다.

넷째, 협력적 거버넌스에서 핵심이라 할 수 있는 순환적 협력이 이뤄져야 바람직한 방향으로 가고 있다고 할 수 있다. 하지만 세운상가의 관계된 이해당사자는 각자가 가진 고충과 성향에 대한 이해가 부족하여 대립적인 양상을 보이기도 하였다. 이는 모든 이해당사자가 세운상가에 관한 관심과 애착을 가질 필요가 있으며 협력 과정에 적극적으로 참여하여, 상생할 수 있는 세운상가를 만들 수 있도록 노력하여야 한다.

따라서 본 연구의 결과는 도시재생 과정에 있어서 이해관계자 간의 문제를 해결하는데 협력적 거버넌스 구축 과정에서 심층적으로 파악하여 실질적인 개선방안을 마련하는 데 활용이 될 수 있을 것이다.