도시 옥외 영업공간 운용의 기본 원칙 정립을 위한 해외 제도 연구

Abstract

2000년대 들어 전국적으로 식음료 서비스의 점포 앞 테라스와 카페거리가 확산되고 있다. 이러한 국내 옥외영업활동은 도시 공공영역에 대한 시민들의 새로운 욕구를 반영하며, 도시 가로의 기능과 형태를 새롭게 정의해 나가고 있다. 국내의 현행 옥외영업 관련 법제와 운영은 민간대지 내 공지에서의 옥외영업 활동에 초점을 맞추고 있으나, 일부 지방자치단체에서 도로 및 보도 점유를 허용하는 옥외 영업공간이 조성되기 시작하였고, 향후 도로, 광장 같은 공공소유공간으로 확산될 전망이다. 이러한 현상은 민간영역과 공공영역에 대한 배타적 구분을 탈피하여 현대 도시의 공공 영역에 대한 공적 관리의 필요성을 제기한다. 민간대지의 공적이용과 함께 공공부지의 사적이용을 포괄하는 공유재적 관점의 옥외 영업공간 관리정책을 준비해야 할 필요가 있다.

현재 국내에서 옥외영업 활동을 규정하는 법령은 식품위생법이며, 옥외영업활동의 공공 편익을 적극적으로 인식한 것이라기보다는 식품위생기준 적용의 예외로서 접근된 특성을 지닌다. 또한, 현 근거법인 식품위생법상 옥외 영업공간의 운영 및 관리 행위를 자치구에 바로 위임하고 있어, 도시전체의 관리 차원에서 옥외영업활동에 대한 정책과 지침이 부재한 상태로 운영되고 있다. 서울시 자치구의 옥외영업 관련 조례는 민간대지 내 옥외영업에 대해서는 디자인가이드라인이나 시설기준을 상세하게 규정되어 있으나, 도로와 보도 같은 공공소유부지의 옥외영업활동에 대해서는 공익과 사익을 조화시킬 수 있는 체계적인 시설기준과 운용지침이 마련하고 있지 않다. 민간대지 내 옥외영업에 초점을 두고 있어 공공소유부지에 옥외영업을 허용할 경우 그 사용료를 어떻게 징수되어야 할 것인가에 대한 검토도 부족한 상태이다.

본 연구는 공공소유영역인 도로를 점유하는 옥외 영업공간에 대하여 공익과 사익을 조화시킬 수 있는 기본 원칙을 정립하려는 의도에서 수행되었다. 이를 위해 공공소유공간에서 노천카페와 같은 옥외 영업공간이 다양하면서 체계적으로 운영되고 있는 뉴욕과 파리, 토론토의 법·제도와 기준, 가이드라인을 구조적으로 분석하여, 이를 실증적 논거로 하여 옥외 영업공간 운용의 기본 원칙을 도출하였다. 세 개의 사례 도시는 공통적으로 일정 규모 이상의 대도시로 옥외 영업공간 운용 원칙과 제도가 정비되어 있는 도시이면서, 도시계획 및 도시관리 계획에 부합하는 공공 옥외공간 관리의 합리적 원칙과 다양한 경험과 선례를 보여주고 있다. 각 도시의 노천카페 법제를 1) 근거 법령, 2) 옥외영업활동의 시설유형 및 허용목적, 3) 옥외영업활동의 허용위치, 4) 옥외 영업공간에 대한 시설 및 운영기준, 5) 옥외 영업공간에 대한 공유지 사용료 부과를 중심으로 분석하였다.

외국 사례도시의 법·제도 비교분석을 통하여 확인된 옥외 영업공간 운용 기본 원칙은 1) 공공 용지 본래기능 확보, 2) 부정적 외부효과 방지, 3) 도시 가로의 공공편익 증진, 4) 도로 점용에 따른 옥외영업 이익 경제적 선순환으로 정리될 수 있다. 첫째, 공공 용지 본래기능 확보 원칙은 옥외영업을 통하여 공공성과 공공 편익을 증진하고자 하는 목표가 있다 하더라도 점유되는 공공 공간에 대한 본래의 공공성은 반드시 확보되어야 함을 의미한다. 세 도시의 노천카페 운용에서 공통적으로 확인되는 최소 보행폭 및 보행로 확보, 보행 약자 및 장애인의 접근성 확보에 관한 규정이 이에 해당한다. 둘째, 부정적 외부효과 방지 원칙은 외기에 노출되는 영업 특성상 공적 침해와 같은 부정적 외부효과를 초래하지 않도록 하는 제어되어야 한다는 원칙이다. 옥외영업 허용 위치 지정, 영업 시간 규제, 소음, 냄새, 연기, 쓰레기 등 공해 요소에 대한 규제가 이에 해당한다. 셋째, 도시 가로의 공공 편익 증진 원칙은 옥외영업시설이 도시 경관의 질을 향상시키고, 옥외영업활동으로 인해 도시 가로의 활력과 사회성이 증진되고, 지역경제 활성화에도 기여하는 등 공공편익을 제고해야 한다는 원칙이다. 이에 따라 상세한 디자인가이드라인이 제시되고 있다. 넷째, 도로점용에 따른 옥외영업 이익의 경제적 선순환 원칙은 보도 및 도로 공간에서의 민간의 사적인 영업에 따른 수익을 민간에게 귀속되지 않고 점용료 형태로 징수하여 공공에게 재분배함을 의미한다.

해외 법·제도 분석을 통한 옥외 영업공간 운용의 기본 원칙 정립을 통하여 1) 옥외영업공간 운용에 대한 도시관리차원의 법적 근거 마련, 2) 공공성을 지향하는 운영 목적 정립, 3) 공공 용지 본연의 기능을 담보하고, 부정적 외부효과를 제어할 수 있는 상세한 시설 및 운영기준 마련, 4) 도시전체의 관리차원에서 허용 구역 기준 마련, 5) 도로 점용료 부과 및 차등화에 대한 시사점을 도출하였다. 그러나 보도, 도로, 광장 등 공공소유부지 내 옥외영업허용은 국내 도시의 도로조건, 공공부지 현황, 주변 토지이용과 보행밀도가 서구 도시와 다른 점을 감안하여 국내 실정에 맞는 구체적인 적용방식이 정립되어 한다는 점도 강조되었다.

이 연구는 공공소유공간에서의 민간 옥외영업 허용 시 제기되는 공공 공간 관리문제, 공익과 사익의 조화 문제, 공공 공간 사용에 대한 부담 문제 등 새로운 도시관리의 문제를 이론적, 법리적 차원에서 논의했다는 점에서 기존 연구와 구분된다. 한편, 옥외영업활동의 공익성에 주목한 기존 연구를 확대하여 부정적 외부효과에 대한 논의를 추가하여 공공 공간에서의 민간 옥외 영업활동에 대한 공공부문(정부 및 지자체)에서의 운용에 관한 기본원칙을 제시하고자 했다는 점에서 본 연구의 의의를 찾을 수 있다.

Since 2000s, the outdoor cafes serving food and beverage have been widely populated in urban streets nationwide. These open-air commercial activities reflect the improved environmental quality of Korean urban streets and the changing life style of Korean people. The current private-property-centered outdoor cafes are expected to expand to the publicly-owned open spaces such as sidewalks, roads and plazas. This trend demands a new policy perspective looking at urban streets as a shared, not mutually exclusive, realm between public and private sectors, where public and private interests should be balanced towards a public benefit. Currently, Korean outdoor cafes are governed by Food Sanitation Act, not being adequately integrated into urban planning and management policies. Their permission and design regulations are delegated to local districts without citywide comprehensive management framework. Since the focus is on the outdoor commercial activities within the private property, little attention is paid to ones on the public properties

The aim of this study is to establish the key principles about how to integrate public and private benefit harmoniously for outdoor commercial activities that occupy publicly-owned spaces. The empirical case studies are applied to investigate the principal policy framework of New York City, Paris, and Toronto where a wide variety of experiences of sidewalk café operation can be analyzed. The respective ordinances of three cities were investigated in terms of 1) legal bases, 2) public objectives, 3) facility types and permit areas, 4) design and operation standards, 5) public property occupation fees.

The study identifies the key features of sidewalk café operation in three case study cities. First, maintaining the function of sidewalk is non-negotiable to secure original public purpose of the installment of pedestrian path, no matter how sidewalk café achieves public benefits. It is evidenced by the regulation on securement of minimum sidewalk width and pedestrian clearway and the requirement of equal accessibility for the disabled people and wheelchair users. Second, the negative external effect should be prevented not to cause public nuisance such as smell, noise, light, garbage and others. The strict requirements for environmental standards and operation hour are found in common in three case study cities. Third, the occupation of public property by sidewalk café should serve public interest and benefit. In common, three cities are positive in permitting sidewalk café as one that enhances the publicness and visual quality of urban street while helping local economy For this end, the detailed design guidelines are applied as to materials, color, transparency, side, location of awning, sign, planter, café furniture and enclosed structures. Fourth, the public property occupation fee should be charged in a way that reflects the land value of the permit location. By doing so, the balanced portion of private gains is captured by the public finance for urban management.

The study draws some domestic implications form the experiences of three case study cities. In order to expand outdoor commercial activities to public properties, the legal foundation should be adequately laid out. Clear public goals and locational criteria are to be stipulated in the general scheme of citywide urban planning and strategies. Preparation of detailed standards and design guidelines are required to ensure the original function of public property and to prevent the public nuisance arising from outdoor commercial activities. Fair and workable fee scheme for the occupation of public property is also deemed essential to balance the public and private interests. It is emphasized, however, that all these principles should consider Korean urban context where road and sidewalk condition, roadside land use and pedestrian density is much different from western counterparts.