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정부 조직개편에 영향을 미치는 요인에 관한 연구 : 한국의 중앙행정조직 실증분석(1948-2010)
Reorganization of Public Organizations: Survival Analysis on Korean Governmental Agencies(1948-2010)

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Authors
윤주철
Advisor
전영한
Major
행정학과
Issue Date
2012-02
Publisher
서울대학교 대학원
Abstract
이 연구는 한국의 역대 중앙행정조직을 대상으로 조직개편에 영향을 미치는 다양한 요인을 세 가지 이론적 접근을 중심으로 정리하고 이를 경험적으로 검증하였다. 정부수립 이후 신설된 전체 159개 조직 중 118개 조직이 개편으로 폐지되었는데, 이에 영향을 미치는 요인을 각각의 이론적 접근에서 도출한 행정관리적 요인, 정치적 요인, 그리고 역사적 요인으로 나누어 Cox 비례해저드모형을 적용하여 분석하였다. 특히 이 연구는 개별 요인이 조직개편에 미치는 영향력을 비교할 뿐 아니라 이들 요인을 망라하여 종합적인 설명을 시도하였는데, 분석결과가 보여주듯 특정 접근만으로 중앙행정조직의 개편에 영향을 미치는 요인을 모두 설명할 수는 없었다. 각각의 요인은 다른 모형의 설명력을 크게 훼손하지 않으면서도 고유한 특징과 설명력이 있기 때문이다.
나아가 이 연구는 이러한 요인이 조직개편에 미치는 영향력이 시기에 따라 달라지는지를 주요 변수와 시기 구분 변수와의 상호작용항을 포함하여 분석함으로써 조직개편의 시대적 특징을 확인하였다. 특히 민주화 이후의 조직개편은 정치환경의 변화에 크게 좌우되는 것으로 나타났으며, 대통령 단임제가 정착됨에 따라 개편주기가 짧아지면서 조직개편의 상징적 효과를 크게 하기 위해 중앙행정조직의 근간이라고 할 수 있는 부 단위 조직의 통폐합이 주로 이루어졌음을 확인하였다. 구체적으로 이 연구의 세 가지 이론적 접근에 근거한 각각의 요인이 중앙행정조직의 개편에 미치는 영향을 요약하면 다음과 같다.
먼저 행정관리적 접근은 팽창하는 국가와 중앙행정조직을 효율적으로 관리하려는 대통령의 행정관리적 리더십을 강조하는데, 이를 제약하는 요인이 클 때 조직개편이 일어난다는 가설을 검증하였다. 분석결과 정부규모가 커지고 전체 중앙행정조직의 수와 그 유형의 다양성이 증가할수록 조직개편의 가능성이 커지는 것으로 나타났다. 반면 재정적자의 경우는 외국의 논의처럼 조직개편에 있어서 의미 있는 영향요인이 아니었다. 재정적자가 증가한다고 해서 비용절감을 위해 행정조직을 줄이는 개편이 반드시 일어나는 것은 아니었다. 이러한 결과는 오히려 한국의 역사적 경험을 반영하고 있는 것으로 재정적자 요인이 유의미한 결과를 보이지 않는 것이 더 타당한 결과라고 할 수 있다. 하지만 민주화 이후의 시기에서는 재정적자가 증가할 경우 행정조직을 폐지하는 경향이 일부 나타나기도 하였다.
흥미로운 발견 중 하나는 중앙행정조직의 수가 42개에 이르기 전까지는 개편 가능성이 감소하나 그 이상이면 증가하는 것으로 나타나 적정 조직 수가 유지되었음을 확인할 수 있었다. 이는 중앙행정조직의 관리에 있어서 대통령의 통솔범위와 밀접한 관련이 있음을 시사한다. 특히 박정희․전두환 정부 시기는 정부관료제의 시스템이 제도적으로 안정화된 시기인데, 이 시기의 조직 수는 평균적으로 40개가 유지되었으며 해당 시기 동안 변동도 매우 적었다. 이처럼 행정조직의 수가 일정하게 관리되고, 조직유형의 다양성이 증가할 때 이를 완화하기 위하여 조직개편이 이루어진 것은 정부 전체 관점에서 통일적으로 조직을 관리하는 전담조직의 존재와 역할이 있었기 때문이다. 이는 매우 한국적인 특징이라고 볼 수 있다. 따라서 대통령의 행정관리적 리더십을 제약하는 요인이 커질수록 조직개편의 가능성이 증가하는 것은 사실이나 이러한 해석이 한국의 맥락에서 적절한지에 대해 재해석이 필요하다. 예를 들어, 정부규모의 경우 한국은 발전국가적 특징 때문에 행정조직을 경제성장을 위한 수단으로 동원하였으므로 행정조직의 신설과 폐지가 빈번한 것이었지 정부규모의 증대에 따른 국가 운영의 과부하나 통치가능성의 문제 때문에 개편이 일어난 것은 아닐 수 있다.
또한 행정관리적 접근은 대통령의 리더십 이외에 중앙행정조직의 관리적 특성에 따라 개편 가능성이 달라질 수 있다는 가설을 검증하였는데, 우선 집행업무를 주로 담당하는 청 단위 조직은 상대적으로 개편 가능성이 낮았을 것으로 기대하였으나 유의미한 수준의 결과가 제시되지는 않았다. 그리고 행정조직이 담당하는 정부 기능에 따라 개편 가능성이 다르게 나타났는데, 한국의 경제적․정치적 발전 경험에서 유추할 수 있듯이 생산기능과 통합기능을 담당하는 조직이 다른 기능을 담당하는 조직에 비해 자주 개편되었다.
다음으로 정치적 접근은 중앙행정조직을 개편하려는 정치적 행위자의 유인을 강조하는데, 이러한 유인이 클수록 조직개편의 가능성이 커질 것이라는 가설을 검증하였다. 대표적으로 대통령의 교체는 중앙행정조직의 개편을 예고하는데, 대통령 집권 후반으로 갈수록 조직의 개편 가능성은 현저히 감소하는 것으로 나타났다. 이러한 현상은 민주화 이후의 시기에 두드러졌으며, 권위주의 정부에서는 장기집권의 가능성이 컸기 때문에 오히려 설명력이 떨어졌다. 대통령의 임기가 제한되지 않고, 또는 제한되었다 하더라도 재집권의 가능성이 컸기 때문에 집권 초반에 조직개편을 단행할 필요성이 작았던 것이다. 또한 여소야대로 말미암아 대통령과 국회, 여당과 야당의 정치적 경쟁이 치열해져 타협과 협상의 가능성이 커지면 조직개편의 가능성은 그만큼 낮아졌다. 특히 대통령 집권 초반에 대규모 조직개편을 단행하는 경우가 많았지만, 이 시기에 여소야대 상황으로 집권 여당의 입법리더십이 제약되면 조직개편 또한 성공하지 못하였다.
또한 조직을 개편하려는 시도는 해당 조직의 규모가 클 경우 상대적으로 성공하기 어려웠으며, 기관장의 임기가 긴 안정적인 조직일수록 개편될 가능성이 낮았다. 단순히 중앙행정조직의 업무 특성이나 담당하는 기능의 차이가 아닌 이러한 관료정치적 특징도 조직개편에 영향을 미칠 수 있음을 확인할 수 있었다.
끝으로 역사적 접근은 조직개편이 보다 포괄적인 요인에 영향을 받을 수 있음을 전제하고 있는데, 시대적 특징에 따라 개편의 폭이 다르게 나타났다. 정부관료제의 제도화가 시작된 정부수립 초기와 민주화라는 외부 요인에 의해 안정된 시스템이 흔들린 전환기에는 상대적으로 조직개편이 자주 일어났다. 다시 말해, 제도화 안정기인 박정희․전두환 시기는 전체 조직의 수도 안정적으로 유지되었을 뿐 아니라 조직개편에 의한 폐지 자체가 다른 시기에 비해 적었다. 그리고 행정관리적 요인이나 정치적 요인, 그리고 역사적 요인의 영향력이 시기에 따라 다르게 나타나 이 연구의 시기 구분이 적어도 조직개편에 있어서 의미 있는 구분임을 확인할 수 있었다.
또한 개별 조직의 관점에서 조직이 경험한 개편의 특징 때문에 개편 가능성이 달라질 수 있는 것으로 나타났다. 예를 들어, 다른 조직과 함께 신설된 조직일수록 개편 가능성이 적었다. 하지만 이러한 결과는 포괄적 조직개편의 대상이 된 조직의 경우 불필요한 개편에 순응한 것이므로 다시 개편될 가능성이 높을 것이라는 기대와 다른 것이다. 이것은 가설의 예측이 비교적 최근의 현상에 대한 기술이기 때문에 전체 기간을 대상으로 할 경우 유의미하지 않은 결과가 제시된 것이다. 따라서 민주화 이후의 시기에서는 꾸러미 형태로 신설된 조직이 다른 조직에 비해 다시 개편될 가능성이 있는 것으로 나타났다. 또한 대통령 집권 초반에 신설된 조직일수록, 그리고 개편을 자주 경험한 조직일수록 다시 개편될 가능성이 높을 것으로 예측했으나 유의미한 결과가 제시되지는 않았다. 다만, 이러한 요인은 특정 시기에 국한할 경우 조직개편에 영향을 미치는 것으로 나타났다.
This study examines factors affecting reorganization of Korean governmental agencies from 1948 to 2010 by applying survival analysis. These factors induced from managerial, political, and historical approaches on the reorganization of public organizations are tested empirically. This test is the first analysis using comprehensive data on Korean governmental agencies and is also worth comparing with the findings on U.S. federal agencies. In Korea, 159 agencies were established and 118 were terminated between 1948 and 2010. Why did reorganization happen? Why was one agency terminated and the other not? This study suggests six hypotheses on the termination of governmental agencies based on three approaches.
First, managerial approach argues that presidents make a decision to arrange agencies when his managerial leadership is constrained. Since the most important objective of reorganization is the economy and efficiency, they try to eliminate inefficient agencies and merge those with overlapping and duplicating functions. So the hazard of termination is likely to increase under a big government with a number of agencies and diverse agency types. Financial deficit is not related to the possibility of reorganization contrary to the hypothesis. But these environmental variables do not comprise the entirety of managerial factors. Agencies have not been terminated less when their task is to implement a policy or to undertake the maintenance function imposed by law and executive orders than when their major role is to establish a policy or to produce public goods and integrate the society.
Second, the political approach emphasized the environmental change of power. The political turnover of the President or majority of the Assembly brings about huge reorganization, but the possibility of chance is lower under a divided government. New administration year is likely to be negatively related to the hazard in the early stage of Korean government and the recent democratized regime. But in the authoritarian-military government ruled by President Park and Chun (1963-1987), agencies were not more reorganized in the first or second year into their presidency than during their remaining term. And these exogenous incentives weaken when target agencies are large-scaled and stable organizations. It is because agencies with many public officials and long term leaders have political and organizational resource to deter termination.
Third, the historical approach discussed more macro factors beyond an instrumental purpose of efficiency and control on the bureaucracy. For example, this approach prioritizes the characteristics of a regime, historical mission, national context, and social norm. According to this study, the hazard of reorganization depends on the extent of institutionalization of governmental agencies―formation stage, stabilization stage, and transformation stage. In the first stage, many agencies were created and reorganized because of social unstability, the Korean war (1950-53) and the shortage of knowledge on the administration. When the bureaucracy was stabilized, reorganization did not occur as often as it had been witnessed before that stage. After the collapse of the authoritarian-military regime and succeeding revision of 1987 democratic Constitution the hazard increased. At this period many old agencies were transformed to more modern agencies and the hazard line shows dramatic change compared to the U.S. Also, micro historical factors such as the characteristics of founding moments when they were established by the reorganization plan have affected reorganization. Agencies created with many other agencies have survived longer and agencies with much experience before have also lasted for a longer period.
Language
kor
URI
https://hdl.handle.net/10371/156713

http://dcollection.snu.ac.kr:80/jsp/common/DcLoOrgPer.jsp?sItemId=000000001225
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Graduate School of Public Administration (행정대학원)Dept. of Public Administration (행정학과)Theses (Ph.D. / Sc.D._행정학과)
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