대화경찰관 제도 정책결정 과정 연구

Abstract

본 연구 목적은 준법평화 집회시위 문화를 조성하려는 경찰의 대응방안인 대화경찰관 제도가 어떤 과정을 통해 논의되고 결정됐는지 분석함에 있다. 평화준법 집회시위 문화 조성은 집회 참가자의 준법 의식뿐만 아니라 이에 대응하는 경찰관의 집회시위 관리 방침이 중요한 역할을 한다. 경찰은 과거 집회시위를 진압의 대상으로 인식한 시기도 있었으나, 1999년 新 집회시위 관리대책을 발표하여 준법집회는 보장하고 불법폭력집회는 엄정 대처한다는 방침을 선포한다. 이를 통해 경찰은 집회시위 참가자를 진압의 대상이 아닌 관리의 대상으로 인식하는 계기가 되었다. 경찰은 2010년 합법촉진 집회시위 관리방침을 집회시위 대응방침으로 정한다. 1999년 新 집회시위 관리대책이 집회시위 참가자들을 수동적으로 바라보는 시각에서 집회시위를 보장하였다면, 합법촉진 집회시위 관리방침을 통해서는 집회 신고 시부터 집회 주최 측과 대화하여 준법평화 집회시위를 진행토록 설득하고 주최 측의 요구사항을 조정협상하게 된다. 이런 과정을 통해 경찰은 이전에 비해 적극적으로 준법평화 집회시위 문화가 조성되도록 노력하였다 2018년 경찰은 자율과 책임에 기반한 집회시위 보장이란 집회시위 대응 기조와 병행하여 스웨덴 대화경찰(dialogue police) 제도를 국내 실정에 맞게 변형한 대화경찰관 제도를 정책 결정하고 전국에 걸쳐 시행 중에 있다. 대화경찰은 집회 중 집회 참가자의 요구사항 및 불편사항을 확인하여 현장에서 경찰 지휘부에 관련 내용을 전달하고 집회가 원만하게 진행되도록 조력하는 역할을 수행한다. 기존 정보경찰이 집회시위 집행부와 대화를 진행하던 것과 별개로 대화경찰은 집회 참가자 및 주변 일반시민들과 대화를 진행한다는 점에서 차이가 있다. 본 연구는 대화경찰관제도 관련하여, 두 가지 의문에서 시작하였다. 이미 각 경찰서 및 지방청 정보경찰은 집회 주최자 등과 집회 신고 시부터 연락을 유지하고, 집회 진행 과정에서 집행부가 제기하는 불편사항 및 요구사항을 경찰 지휘부에 전달하여 집회시위가 원활하게 진행되도록 노력하고 있다. 여기에 더하여 대화경찰관제도를 도입한 목적과 배경은 무엇일까 하는 의문이었다. 또한 한국형 대화경찰관제도의 모태는 스웨덴 대화경찰제도이고, 이에 대한 국내 도입 논의는 2011년에 이미 제기 되었으나 정책 결정에 이르지 못했다. 그러다가 2017년 대화경찰관 논의가 급물살을 타고 2018년에 정책결정 및 실행된 과정 및 주요 요인은 무엇인가 하는 의문점이었다. 대화경찰관 제도가 도입되기까지 정책문제, 정책대안, 정치흐름 등 일련의 과정이 순차적·합리적으로 진행되었기 보단 2016년 10월 29일부터 진행된 박근혜 정권퇴진 촛불집회를 통한 집회시위 대응기조 변화 필요성과 정보경찰에 대한 비난여론으로 대화경찰관 제도 논의가 빠르게 진행 되었고 비선형적 구조로 결정된 양상을 보였다. 이 과정을 설명하기 위해 Kingdon의 정책흐름모형을 이용하였다. 본 연구는 대화경찰관제도 연구가 시작된 2011년 2월부터 동 제도가 전국 시행된 2018년 10월 5일까지 시기별 특성에 따라 4단계로 나누고 각 단계별 국내 집회시위 문화 및 경찰의 대응 관련 정책문제, 이를 해결하기 위해 경찰 지휘부, 국제엠네스티, 국가인권위원회 등에서 제시한 정책대안, 선거를 통한 정권 변화 및 경비·정보 경찰에 대한 여론 변화 등 정치흐름을 파악하고 동 제도 도입에 큰 영향을 미친 사건을 기술하여 한국형 대화경찰관 제도가 도입된 과정을 분석하였다. 대화경찰관 제도는 2011년 2월 논의가 진행되었으나, 당시 집회시위 문화가 여전히 불법폭력적인 요소가 내재되었고 동 제도에 대한 경찰 지휘부의 시기상조란 입장에 따라 논의가 중단되었다. 이후 2016년 박근혜 정권퇴진 촛불집회가 진행되는 과정에서 참가자들은 성숙한 시민의식으로 준법평화 집회시위 문화를 정착시켰고 경찰 지휘부는 집회시위 대응 패러다임 전환이 필요함을 인식하였다. 이와 더불어 정보경찰의 개혁을 촉구하는 국민들의 요구에 부응하여 대화경찰관 제도 논의를 다시 시작하였다. 이후 2018년 동 제도를 결정하고 전국에 걸쳐 실시에 이르게 되었다.