재외공관의 내부통제와 회계 취약성에 관한 연구

Abstract

Over the past several years, a lot of problems such as accounting frauds, sexual harassment, and poor works continuously have occurred in the Korean diplomatic missions abroad, so the reliability and competence of Korea's Ministry of Foreign Affairs (MOFA) has been damaged and discussed. So, MOFA has taken various actions such as proclaiming a stricter codes of conduct, increasing internal auditing personnel and sending ethical guidelines to the heads of the diplomatic missions aborad. However, it seems to have no effect in those efforts and the problems have persisted until now such as the embezzlement in Embassy of the Republic of Korea in Germany in 2019. So, under the recognition that the cause of frequent problems in the diplomatic missions abroad may be the inadequacy of their internal control system, this study has focused on which parts of the system have led to the continued accounting frauds that have already almost disappeared in other central administrative organs, thus trying to suggest the policy implications for MOFA to take systematic improvements for the diplomatic missions abroad under its control. For this purpose, the audit results for the diplomatic missions abroad made by the Board of Audit and Inspection of Korea (BAI) over the past 10 years were collected. Among them, considering the nature and importance of the diplomatic entities in question, four cases which happened in embassy, consulate, Korean education center and Korean cultural center located abroad were strategically selected respectively. On the other hand, the analysis frame was made based on the internal control framework suggested by INTOSAI, which is the International Organization of Supreme Auditing Institutions. Then the selected cases were analysed by using the analytical method depending on the analysis factor of the framework. As a result of the study, each of 4 cases has problems not in one of the 5 internal control components(Control Environment, Risk Assessment, Control Activities, Information & Communication and Monitoring) but in all of them. However, the cases of embassy and consulate were a little different from those of overseas Korean education center and Korean cultural center in details. Overseas Korea educational center and Korean cultural center had structural problems as they have been one-person organizations in which a head of the organization handles all processes ranging from the planning of project, to budgeting and spending of project fund without any check and balance made by any other people in the organizations. In these cases, as the authority and accountability between MOFA and their higher authorities is not clear, the organizations in questions have been out of proper management. In addition, their account computing systems have not been well used so that the managers of MOFA and their higher authorities could not control over the practices in time. On the other hand, as for the embassy and the consulate, the control system was relatively well prepared in the right form. However, the accounting personnel have been careless in performing their duties by delegating the whole work to the administrative auxiliary staff and the responsible managers have not made strict control over even the basic works such as checking the accounting records and evidential documents. In addition, although the accounting results are supposed to be reported regularly to the headquarters of MOFA, the headquarters have not properly monitored the appropriation of the cycle and contents of the reports. Meanwhile, the common cause of the problems in all cases was the use of cash. In the cases, the accounting personnel had withdrawn and used official funds in cash on their own on the grounds of the local special situation even though there was actually no unavoidable situation. In that process, irregular behaviors such as making foreign-exchange profit personally or misappropriating cash have been more likely to happen. Furthermore, in spite of this situation, the headquarters of MOFA has not taken proper control over using cash but just has delegated the job to the head of the diplomatic missions abroad. In conclusion, it was confirmed that there have been general problems such as inappropriate organizational system, personnel maldistribution and irresponsible organizational culture in the internal control system of the diplomatic missions abroad. The accounting frauds of the diplomatic missions abroad were not just caused by the corruption of the individual but the poor internal control system providing potential misfeasors with opportunities and temptations of unfair profits. Accordingly, if MOFA has the willingness of terminating the cause of several problems including accounting frauds in the diplomatic missions abroad, it needs to examine and improve the current internal control system of its own. And in that situation, the policy implications of this study could be a helpful suggestions.

지난 수 년 간 재외공관에서 회계사고, 성비위, 업무 미숙 등 각종 물의가 발생하여 외교 업무의 신뢰도에 타격을 주고 있다. 이에 외교부는 장관이 직접 강력 대응을 천명하고 자체감사 인력을 확충하는 한편 재외공관장들에게 복무기강 지침을 하달하는 등 기강 확보에 노력해 왔으나, 올해에도 주일본․주독일 등 주요 공관에서 성추행, 공관장의 갑질 및 대형 횡령사고가 계속 발생하는 등 기강확립 노력이 무색한 상황이다. 이에 본 연구는 재외공관에서 각종 비위 사건들이 빈발하는 원인이 내부통제의 미흡함에 있을 것이라는 문제의식 하에, 특히 재외공관의 내부통제 체계 중 어느 부분의 문제로 인하여 다른 국가기관에서는 거의 사라진 회계부정 사건이 지속적으로 발생하는가에 초점을 두고 이를 실제 사례를 분석하여 살펴봄으로써, 향후 외교부가 재외공관의 문제에 대하여 내부통제 개선 등 보다 체계적인 대응을 하는 데 있어 정책적 시사점을 제시해 보고자 하였다. 이를 위하여 매년 실시․공개되어 온 감사원의 재외공관 감사 결과 10년 치를 수집, 이 중에서 사건 발생기관의 특성과 중요도 등을 고려하여 대사관, 총영사관, 재외한국교육원, 재외한국문화원 각 1건씩 회계부정 사례 4건을 전략적으로 선정하고, 세계최고감사기구인 INTOSAI가 공공부문 내부통제의 지침으로 제시하고 있는 내부통제 프레임워크에 기초하여 분석틀을 구성하였다. 그리고 선정한 사례들을 분석틀의 분석변수에 따라 해석적 방법으로 분석하였다. 연구 결과 4개의 사례 각각은 5가지 내부통제 구성요소 중 어느 하나가 아니라 모두에 문제를 가지고 있었다. 다만 그 구체적인 양상에 있어 대사관 및 총영사관의 사례와 재외한국교육원 및 재외한국문화원의 사례는 다소 다른 양상을 보였다. 재외한국교육원 및 재외한국문화원의 경우 원장이 사업추진 계획부터 사업비 집행, 지출까지 모두 처리하는 1인 기관으로 직원 간 상호 견제가 되지 않는 상황에서 외교부와 소관 주무부처 간의 권한과 책임이 불분명하여 위 기관들이 관리의 사각지대에 놓여있는 구조적인 문제가 있었다. 또한 회계처리를 함에 있어 전산시스템이 잘 활용되지 않고 있어 관리자들이 적절한 감독을 하기 어려운 환경이었다. 반면 대사관과 총영사관의 경우 관리 체계는 형식적으로 갖추어져 있으나, 회계업무 담당자들이 소관 업무를 행정직원에게 일임하고 관리를 소홀히 하고, 결재권자들도 기록관리․증빙 확인 등 기본적 업무 처리에 대해 철저히 감독하지 않는 상황이었다. 또한 회계업무 처리 결과는 주기적으로 외교부본부에 보고되는데, 본부에서도 해당 보고가 제대로 되고 있는지 및 그 내용이 적정한지에 대한 감독을 제대로 하지 않고 있었다. 한편, 모든 사례에서 나타난 공통적인 원인은 현금 사용에 있었는데, 타 국가기관과 달리 재외공관은 지역적 특수성 등을 이유로 들면서 불가피한 경우가 아닌데도 현금을 인출하여 보관․집행하고 있었으며 그 과정에서 환차액 편취나 유용․사적 사용 등 각종 부정행위가 가능하게 되었다. 그런데도 외교부본부에서는 현금 사용 통제를 각 공관장에게 맡겨두고 이에 대한 관리를 하지 않고 있었다. 결론적으로 재외공관의 내부통제 체계에는 구조적 불합리․잘못된 인력 구조․무책임한 조직문화 등 전반적인 문제가 있는 것으로 확인되었다. 그간 재외공관에서 발생해 온 회계부정 사건은 단순히 행위자의 부도덕성의 문제로 인한 것이 아니라, 이와 같이 부실한 통제체계가 잠재적 행위자에게 사건 발생의 기회와 유혹을 제공하여 왔기에 발생한 것이다. 따라서 외교부가 회계부정 사건을 비롯하여 재외공관에서 발생하고 있는 각종 문제들을 보다 근본적으로 근절하고자 한다면 현재의 내부통제 체계를 진단하여 개선해야 할 필요가 높다고 보여진다. 그 경우 본 연구 결과가 작은 참고가 될 수 있을 것이며, 본 연구의 의의는 여기에 있다.