한국 지방 공기업의 비대칭적 원가 행태에 관한 연구

Abstract

본 연구는 한국 지방 공기업의 비대칭적 원가 행태(asymmetric cost behavior)의 존재를 검증하고 결정요인을 규명하는 것을 목적으로 한다. 비대칭적 원가 행태는 원가를 발생시키는 요인이 증감할 때 원가의 감소율이 증가율과 동일하지 않은 재정 행태를 뜻한다(Anderson et al., 2003). 지방 공기업의 비대칭적 원가 행태를 이해하기 위해 본 논문은 다음과 같은 연구 문제를 설정하였다. 첫째, 한국 지방 공기업이 비대칭적 원가 행태를 보이고 있는지 여부를 검증하였다. 둘째, 지방 공기업의 비대칭적 원가 행태에 영향을 미치는 요인을 조직 내부와 외부적 요인으로 나누어 살펴보았다. 첫 번째 연구문제인 지방 공기업의 비대칭적 원가 행태의 존재 여부를 실증적으로 검증하기 위해 본 연구는 2002년부터 2018년까지의 한국 지방 공기업의 영업비용 변화율이 영업수익 변화율에 어떻게 달라지고 있는지를 분석하였다. 구체적으로 이 시기 전체 지방 공기업의 비대칭적 원가행태가 나타나고 있다면 어떤 형태로 나타나고 있는지 여부를 살펴보았다. 또한 지방 공기업의 유형에 따라 관리적 자율성(managerial autonomy)을 행사할 가능성이 달라지기 때문에 유형별로 비대칭적 원가 행태가 달라지는지 여부를 분석하였다. 또한 정권 변화에 따라서도 지방 공기업을 둘러싼 제도적 환경과 논리가 바뀌므로 시기에 따라서 원가 행태가 차별적으로 나타나는지 여부를 살펴보았다. 두 번째 연구문제인 지방 공기업 원가 행태의 결정요인을 알아보기 위해 본 연구는 조직 내부적 요인과 외부적 요인을 나누어 분석하였다. 세부적으로 자원 조정 비용 이론(resources adjustment cost theory)에 입각하여 조직 내부의 인적 물적 자원 조정 비용과 조정 가능성이 원가 행태에 영향을 미치는지 여부를 살펴보았다. 다음으로 지방 공기업과 정부 간 주인-대리인 관계, 제도적 환경의 변화, 정치·경제적 요인 등 조직 외부적 요인이 원가 행태에 미치는 영향력을 검증하였다. 지방 공기업 비대칭적 원가 행태 존재 여부와 그 결정 요인을 알아보는 것은 다음과 같은 함의를 가진다. 먼저 이 논의는 지방 공기업의 자원과 예산 관련 의사결정에 누가 어떤 식으로 영향을 미치는가와 관련이 있다. 즉 이 논의는 공적 자원을 남용 없이 효율적으로 사용하고 지속적으로 재정 자원을 관리하여 공적 가치를 창출하는 재정 책임성(fiscal accountability)의 문제로 이어진다. 많은 공공 조직은 주인-대리인 관계를 형성하고 있는데, 선출되지 않은 권력이 권한을 위임받아 주인의 뜻에 맞는 정책을 수행하는 것은 사회과학에서 중요하게 다루어져온 주제의 하나이다(Wamsley & Zald, 1973; Waterman & Meier, 1998). 따라서 지방자치단체와 주인-대리인 관계에 놓인 지방 공기업의 원가 행태를 규명하는 것은 지역 주민의 서비스 수요에 맞게 공적 재정을 누가 얼마나 책임 있게 운영하고 있는지를 점검하는 시도라고 볼 수 있다 분석에 사용된 자료는 크게 다섯 가지이며 모든 자료의 시간적 범위는 2002년부터 2018년까지이다. 첫째, 지방 공기업의 재무결산 보고서와 국가승인 통계인 지방 공기업 결산 및 경영 분석 자료를 분석하였다. 둘째, 행정안전부가 매년 발간하는 지방 공기업 현황 자료를 활용하였다. 셋째, 지방 공기업을 둘러싼 지방자치단체의 현황을 파악하기 위해 통계청 e-지방지표, 지방재정365 등의 통계 자료를 참고하였다. 넷째, 지방 선거 자료를 구득하기 위해 선거관리 위원회의 선거통계 시스템을 활용하였으며 행정안전부에서 발간하는 지방의회 현황 자료를 분석에 사용하였다. 마지막으로 정권 변화에 따라 지방 공기업과 지방자치단체 관련 제도가 어떻게 변화하였는지를 살펴보기 위해 행정안전부와 기획재정부 등 관련 부처의 보도 자료와 대통령기록관 정책기록, 정책기획위원회 발표 자료 등을 참고하였다. 분석 방법은 합동회귀분석 모형을 기본으로 하되 개별 공기업 수준에서 표준오차를 교정하였고, 패널 분석 방식을 추가로 제시하였다. 먼저 지방 공기업의 원가 행태 존재 여부에 대한 분석 결과 첫째, 전체 지방 공기업의 원가 행태 존재 여부는 분석 모형에 따라 차별적으로 나타났다. 구체적으로 합동회귀분석 모형에 따르면 지방 공기업은 대칭적 원가 행태를 보였으나, 패널 분석 모형에 따르면 하방 탄력적으로 나타났다. 이러한 결과는 공공 조직의 원가 행태가 하방 경직적일 것이라는 일반적 인식과 달리 적어도 2002년부터 2018년까지의 한국 지방 공기업의 원가 행태는 모형에 따라 대칭적이거나 오히려 하방 탄력적으로 나타난다는 것을 의미한다. 둘째, 지방 공기업의 원가 행태는 지방 공기업의 유형과 시기에 따라서도 차별적으로 나타나고 있었다. 먼저 자체적으로 손익금 처리가 가능하고 자체 사업을 추진하는 등 상대적으로 운영 자율성을 확보하고 있는 공사에 비해 그렇지 못한 공단 및 상·하수도에서 원가의 하방 경직성이 나타나고 있었다. 이 결과는 전체 지방 공기업의 원가 행태가 하방 탄력적으로 나타나고 있다 하더라도, 유형이나 자율성 정도의 차이에 따라 원가 행태의 형태가 다를 수 있음을 시사한다. 셋째, 유형 뿐 아니라 시기의 변화에 따라서도 지방 공기업의 원가 행태 유형이 다르게 나타나고 있었다. 지방 공기업에 대한 강력한 구조조정이 가해지던 이명박 정부 이후 지방 공기업의 하방 경직적 원가 행태가 심화되는 것으로 나타났다. 상기의 결과는 한국 지방 공기업의 원가 행태는 고정 불변의 성격을 가진다기보다는 유형과 시기에 따라서 가변적으로 나타날 수 있음을 의미한다. 한편으로 지방 공기업의 유형과 시기에 따라서 원가 행태의 형태가 달라질 수 있다는 본 연구의 발견은 공공 조직이 제도적 압력(institutional constraints)으로부터 자유롭지 못하다는 사실을 방증한다고 볼 수도 있다. 다음으로 지방 공기업의 원가 행태를 결정하는 요인을 내부와 외부적 요인으로 나누어 살펴본 결과 첫째, 내부적 요인은비교적 일관되게 원가 행태에 영향을 미쳤다. 구체적으로 유형자산과 종업원 규모가 크고 비정규직 비율이 낮은 지방 공기업의 원가는 하방 경직성이 심화되는 것으로 나타났다. 이상의 결과는 자원 조정비용이론(resource adjustment cost theory)에 부합하는 것이다. 둘째, 외부적 요인 중에서 지방자치단체의 재정자주도 변수나 지방공기업이 외부로부터 받는 재정 지원금의 비중은 일관되게 원가의 경직성을 심화시키는 요인으로 나타났다. 이는 재정적 여건이 나쁜 지방자치단체 산하 지방 공기업의 경우 하방 경직성이 심화되는 것을 뜻한다. 따라서 지방자치단체가 지방 공기업을 예산외 재정기관으로 활용할 유인이 존재하고, 이에 따라 지방 공기업의 하방 경직성이 심화된다고 해석할 수 있다. 이에 더해 재정지원금 비중이 큰 지방 공기업의 원가 경직성이 강화된다는 사실을 확인하였다. 셋째, 외부적 요인 중에서 지방 공공서비스 수요를 의미하는 변수는 강한 영향을 미치지 못하는 것으로 나타났다. 유형이나 시기에 따라 영향력을 가지더라도 유형과 시기에 따라 영향력의 방향이 달라지기도 했다. 이러한 사실은 지방 공기업이 공급하는 지역 공공서비스에 대한 주민의 수요가 가변적이기 때문일 수도 있다. 아니면 지방 공기업이 지역 공공서비스 수요에 맞추어 공공재를 공급하는 것이 아니라 지방자치단체나 정부의 수요에 더욱 민감하게 반응하기 때문일 수도 있다. 아쉽게도 본 연구의 분석 결과만을 가지고 이에 대한 정확한 답을 내리는 것은 불가능했으나, 공공서비스를 대리하는 더욱 적합한 측정 지표를 보완하여 연구를 지속할 필요가 있을 것이다. 넷째, 정치적인 요인은 지방 공기업의 원가 행태에 상대적으로 작은 영향력을 미치는 것으로 보인다. 이는 공공서비스 수요 요인과 마찬가지로 변수 측정의 문제일 수도 있다. 즉, 종속변수인 원가 변화율은 매년 변화하는 반면, 지방 정치 관련 변수들이 기본적으로 선거 기간인 4년을 주기로 변화하기 때문이다. 혹은 지방 공기업과 지방자치단체 간의 정치적 관계가 원가 행태에 미치는 영향력이 재정적 관계에 비해 상대적으로 작기 때문일 수 있다. 이상의 분석 결과를 바탕으로 본 연구가 기여하는 바를 제시하면 다음과 같다. 첫째, 한국 지방 공기업의 원가 행태 기제를 보다 정확하게 이해할 수 있다. 특히 지방 공기업의 원가 행태가 유형과 시기에 따라서도 차별적으로 나타나고 있다는 점은 공공 조직이 처한 제도적 제약과 환경의 중요성을 시사한다. 둘째, 지방 공기업의 원가 비대칭성을 결정하는 주요 요인에 대한 분석을 통해 정부와 지방 공기업간의 주인-대리인 관계를 포괄적으로 이해할 수 있다. 지방 공기업의 최종 책임자는 지방자치단체이고 그 영향은 결국 지역을 넘어 전체 국민에게까지 파급된다는 점에서 이는 단지 지방 공기업만의 문제가 아니다. 셋째, 지방 공기업의 원가 회계 정보를 통해 지방 공기업의 매출액 변동에 원가가 어떻게 반응하는지를 분석하는 것은 재정 책임성의 구현이라는 점에서도 의의를 갖는다. 마지막으로 본 연구는 상대적으로 긴 시기의 한국 지방 공기업의 비대칭적 원가 행태를 최초로 규명하여 관리 회계 분야뿐만 아니라 공공 재정 및 행정 행태에 대한 이해를 제고하였다는 함의를 갖는다. 그럼에도 불구하고 본 연구가 갖는 한계는 다음과 같다. 첫째, 본 연구는 전체 지방 공기업의 판매관리비나 인건비, 경비 등 세부 원가를 대상으로 분석을 실시하지 못했다. 이는 연구 대상 자료의 한계 때문인데 향후 자료를 보충하여 세부 원가별 행태를 분석할 필요가 있다. 둘째, 본 연구는 내부적 결정 요인 중에서 조직 수준의 경제적 요인에 집중하였다. 이와 같은 선택은 기관장 개인이나 조직 수준에서 발생할 수 있는 대리인 문제의 가능성을 누락하는 결과를 초래할 수 있다. 셋째, 방법론적인 면에서 내생성의 문제를 완벽하게 해결하지 못했다는 한계를 가지고 있다.

The purpose of this study is to verify the existence of asymmetric cost behavior and the determinants of Local Public Enterprises(LPE) in South Korea. Asymmetric cost behavior refers to a financial behavior in which the rate of decrease in cost is not equal to the rate of increase when the factors that cause it increase or decrease (Anderson et al., 2003). In order to understand the asymmetrical cost behavior of LPEs, this paper sets the following research questions. First, it was examined whether Korean local public corporations were showing asymmetric cost behavior. Second, this article dividied the factors affecting the asymmetrical cost behavior of LPE into internal and external factors. In order to verify the first research question empirically, this study analyzed how the operating cost change rate of LPEs is changing with the rate of change in operating income from 2002 to 2018. Specifically, if the asymmetrical cost behaviors of LPEs in the entire period were shown, it was examined whether they appeared. In addition, the possibility of exercising managerial autonomy varies depending on the type of LPEs, so I analyzed whether asymmetric cost behavior varies by specific type. In addition, I also examined the impact of change of the institutional environment and logic surrounding LPESs. In order to investigate the second research question, this study analyzed the internal and external determinants of the organization. Based on the resource adjustment cost theory in detail, I examined whether the cost of human resource adjustment within the organization and the possibility of adjustment affect the cost behavior. Next, I studied the influence of external factors to the organization on cost behavior, such as the relationship between the local public enterprise and the government, the principal-agent relationship, changes in the institutional environment, and political and economic factors. To study the existence and the determinants of asymmetric cost behavior of LPEs have the following implications. First of all, this discussion relates to who and how make decision on LPEs' resources and budget process. In other words, this issue leads to the fiscal accountability, which uses public resources efficiently without abuse and manages financial resources to create public value. Most public organizations have a principal–agent relationship, where unelected bureaucrats are empowered to implement policies that fit the owner's will is one of the topics that has been important in social sciences (Wamsley & Zald, 1973; Waterman & Meier, 1998). Therefore, identifying the cost behavior of LPEs is an attempt to check who is responsible for and how to manage public finances to meet the needs of local residents. Various data are used for this analysis, and the time range of all data is from 2002 to 2018. First, LPEs` financial reports and national approval statistics were analyzed. Second, the current state data of LPEs published by the Ministry of Public Administration and Security were used. Third, in order to grasp the current status of local governments surrounding LPEs, local statistical data from the National Statistical Office and local financial statistics were referenced. Fourth, the election statistics system of the Election Commission was used to obtain the local election data. Moreover, the current status of local councils published by the Ministry of Public Administration and Security was used for analysis. Lastly, in order to examine how the systems related to LPEs and local institutions have changed due to the change of central government, the press releases of related ministries such as the Ministry of Public Administration and Security and the Ministry of Strategy and Finance, the policy records of the Presidential Archives, and the announcements of the Policy Planning Committee have been consulted. The analysis method was based on the pooled ordinary regression analysis model and standard errors were corrected at the level of individual LPEs. Additionally, a panel analysis method in fixed and random was additionally presented. As the result of analysis about the existence of asymmetric cost behavior, first of all, the cost behavior of all LPEs was discriminated according to the analysis model. Specifically, according to the pooled ordinary regression analysis model, LPEs showed a symmetrical cost behavior. However, according to the panel analysis model, they appeared elastically downward. These results mean that, unlike the general perception that the cost behavior of public organizations will be sticky, the cost behavior of Korean LPEs, at least from 2002 to 2018, is symmetrical or rather downward elastic depending on the model. Second, the cost behavior of local SOEs differed depending on the type and timing. First of all, compared with indirect managed companies, which is able to handle profit and loss on its own and has relatively autonomous operation, such as pursuing its own business, the rigidity of costs has been lower in industrial complexes and water and sewerage. This result suggests that although the cost behavior of all LPEs seems to be symmetrically, the type of cost behavior may be different depending on the type or degree of autonomy. Third, the type of cost behavior is also different according to the change of time as well as type. Specifically, after the Lee Myung-bak administration, where strong restructuring of local SOEs was applied, the downward cost behavior of local SOEs intensified. The above results indicate that the cost behavior of LPEs can vary depending on the type and time, rather than having a fixed and invariant nature. On the one hand, the findings of this study can be seen as evidence of the fact that public organizations are not free from institutional constraints. Next, the determinants of the cost behavior were divided into internal and external factors. First, internal factors had a relatively consistent effect on cost behavior. Specifically, the cost of local SOEs with tangible assets and large employees and low proportion of non-regular workers was found to intensify downward rigidity. The above results are in line with the resource adjustment cost theory. Second, among the external factors, the local government's fiscal independence variable or the proportion of the local government's financial subsidies from the outside appeared to be a factor that intensifies cost stickiness. This means that in the case of LPEs under local governments with poor financial conditions, stick cost behavior is intensified. Therefore, it can be interpreted that there are incentives for local governments to use LPEs as financial institutions outside the budget process. In addition, it was confirmed that the cost stickiness is strengthened. when LPEs have a large share of financial aid from the government. Third, among the external factors, the variable representing local public service demand does not have a strong effect. Even if it had an influence depending on the type or time, the direction of the influence changed. This may be because local residents' demand for local public services may not quite important variable to affect LPEs` cost behavior. Or it may be because LPEs do not supply public goods in line with local public service needs, but rather respond more sensitively to the demands of governments. Unfortunately, it was impossible to give an accurate answer to this study only with the results of the analysis, but it would be necessary to continue the study by supplementing more suitable metrics representing public services. Fourth, political factors seem to have a relatively small influence on the cost behavior of LPE. This may be a problem of measurement to represent the demand for public services. That is, while dependent variable changes every year, the variables related to local politics basically change every 4 years, which is the election period. Or, it may be because the political relationship between LPEs and local governments has a small influence on the cost behavior compared to the financial relationship. Based on the results of the analysis, the contribution of this study is as follows. First, it is possible to better understand the mechanism of cost behavior of Koren LPEs. In particular, the fact that the cost behaviors of LPEs are differentiated according to the type and timing suggests the importance of the institutional constraints and environment facing public organizations. Second, through the analysis of the main factors that determine the cost asymmetry of LPEs, it is possible to comprehensively understand the relationship between the government and their arms` length bodies. Third, analyzing how cost reacts to changes in sales of LPEs is also meaningful for an implementation of financial accountability. Lastly, this study has the implication that it has first identified the asymmetrical cost behaviors of Korean LPEs in a relatively long period, thereby improving understanding of public finance and administrative behavior as well as management accounting. Nevertheless, the limitations of this study are as follows. First, this study did not analyze detailed costs, such as labor costs, Selling, General and Administration(SG&A) cost, and other expenses of LPEs. This is due to the limitation of the data, thus it is necessary to analyze the behavior of each detailed cost by supplement the data in the future. Second, this study focused on economic factors at the organizational level among internal determinants. This choice could result in omission of the possibility of agency problems that may arise at the individual or organizational level. Third, in terms of methodology, it has the limitation that it has not completely solved the endogenous problem.