A Study on the Effect of Fiscal Decentralization on Local Financial Soundness

Abstract

본격적인 민선 지방자치를 실시한 이후 지방정부 예산은 1995년 47조 원에서 2018년 210조 원으로 증가하였다. 지방재정 규모의 확대에도 국세와 지방세의 비율은 8:2의 구조를 벗어나지 못하고, 지방정부의 중앙정부에 대한 재정 의존도는 높아졌다. 또한 국고보조사업의 확대와 사회복지분야 지출 증대는 지방비 부담을 증가시켜 지방정부의 재정건전성이 악화되고 있다. 재정건전성을 가늠하는 지표인 재정자립도는 1995년 63.5%에서 2018년 53.4%로 악화되었다. 이러한 문제점을 인식하여 현 정부는 지방재정의 책임성과 건전성을 확보하기 위해 강력한 재정분권을 국정과제로 선정하였다. 실천과제로 지방소비세율 확대 등을 통해 국세와 지방세 비율을 6:4 수준까지 개선하고, 지방교부세율 인상과 국고보조사업 정비 등 이전재원 조정을 추진하고 있다. 그러나 같은 규모의 예산을 투입하더라도 세입분권과 세출분권이 지방재정 건전성에 미치는 영향은 다를 수 있다. 이에 본 연구는 2010년부터 2018년까지 9년을 분석기간으로 하여 16개 시‧도를 대상으로 세입분권과 세출분권이 재정건전성을 추정할 수 있는 지표인 예산대비채무비율에 어떠한 영향을 미치는지 고정효과모형을 사용하여 회귀분석을 실시하였는데, 주요 분석 결과는 다음과 같다. 첫째, 세입분권을 추정한 1인당 지방소비세와 총 조세 대비 지방세 비중의 증가는 통계적으로 유의미한 수준에서 예산대비채무비율을 감소시키는 것으로 나타났다. 예산대비채무비율의 감소는 재정건전성의 개선을 의미한다. 이러한 분석결과는 지방소비세율의 인상, 국세의 지방세 이양을 통한 지방세 비중 증가 등 자체재원의 비중이 확대되면 지방정부가 안정적으로 재원을 확보할 수 있어 채무비율이 감소하므로 지방재정 건전성에 긍정적인 영향을 미치는 것으로 볼 수 있다. 둘째, 세출분권을 추정한 1인당 보통교부세의 증가는 예산대비채무비율을 감소시키는 반면, 사회복지비 비중의 증가는 예산대비채무비율을 증가시키는 것으로 나타났다. 이는 같은 이전재원이라도 보통교부세와 국고보조금을 통한 사회복지비는 지출의 자율성에 있어서 차이가 있기 때문에 지방재정 건전성에 미치는 효과가 다르다는 것을 알 수 있다. 하지만 위 두 변수들이 예산대비채무비율에 미치는 영향은 통계적으로 유의미한 수준은 아니었다. 셋째, 통제변수인 인구밀도의 증가는 예산대비채무비율을 감소시키지만 노령화지수의 증가는 예산대비채무비율을 증가시키는 것으로 분석되었다. 이는 인구밀도가 높아지면 경제활동인구가 증가하여 지방자치단체의 재정력을 높이고 채무비율을 낮추는 반면 노령화지수의 증가는 경제활동인구수의 감소를 의미하므로 인구밀도와 반대의 효과를 가져와 채무비율을 높이고 재정건전성을 악화시키는 것으로 볼 수 있다. 이번 연구는 다음과 같은 점에서 선행연구와 차별화 된다. 첫째, 그동안 재정건전성 영향요인으로 선행연구에서 거의 다뤄지지 않았던 지방소비세가 재정건전성에 미치는 영향을 분석하였다. 둘째, 재정분권이 지방재정 건전성에 미치는 영향을 분석하면서 사회적‧경제적‧정치적 요인까지 총체적으로 고려하였다. 셋째, 재정분권을 추진할 때 세입분권과 세출분권 중 어느 정책수단이 재정건전성 강화에 더 효과적인지를 실증적으로 밝혔다. 결과 분석을 통해 도출한 정책적 시사점은 다음과 같다. 첫째, 세입분권이 세출분권보다 재정건전성 향상에 효과적이다. 세입분권과 세출분권에 같은 규모의 예산이 투입될 경우 세입분권 수단인 지방소비세율 인상이 세출분권 수단인 지방교부세율 인상보다 효과적이다. 정부가 지방자치단체에 지원할 수 있는 예산은 한정되어 있으므로, 정부가 재정건전성 향상을 위해 재정분권을 추진할 때에는 지방교부세율 인상보다는 지방소비세율을 인상하여 지방세 비중을 높이는 정책을 우선시할 필요가 있다. 둘째, 세출분권이 지방재정 건전성에 미치는 영향은 지방자치단체가 지출의 자율성을 갖는지 여부에 따라 다르다. 지방교부세와 국고보조금은 세출분권의 수단이지만, 지방자치단체가 지출의 자율성을 갖는 지방교부세는 지방재정 건전성을 강화하는 반면 지출의 용도가 지정되어 있는 국고보조금은 지방재정 건전성을 악화시킨다. 따라서 정부가 지방자치단체에 재원을 이전할 때에는 국고보조금보다는 지방교부세로 재원을 이전하는 것이 지방재정 건전성 향상에 효과적이다. 셋째, 출산율이 지방재정 건전성에 미치는 영향에 대한 정책적 연구가 필요하다. 본 연구에서는 노령화지수가 높아지면 지방재정 건전성이 악화된다는 것을 실증적으로 밝혔다. 노령화지수의 상승 원인으로 평균수명 증가와 출산율 감소를 추정해 볼 수 있지만, 출산율과 지방재정 건전성과의 인과관계를 실증적으로 분석하지는 않았다. 정부가 재정건전성을 높이기 위해 재정분권 정책을 추진하고 있지만 재정건전성이 개선되지 않는 원인이 출산율 감소일 가능성이 있다. 따라서 출산율과 지방재정 건전성 사이의 인과관계를 파악하는 연구가 필요하다고 할 것이다.

In Korea, the scale of local finance has increased significantly since 1995 when the local autonomy system was implemented, while the financial soundness of local governments has deteriorated. The Korean government is pushing for fiscal decentralization to enhance the soundness and accountability of local finance. However, even if revenue decentralization and expenditure decentralization are of the same size, the effect on the financial soundness of local governments can be different. This study examined how fiscal decentralization would affect the financial soundness of local governments to find effective ways to enhance local financial soundness. In this study, the indicator of local financial soundness is the ratio of debt to the budget. This study measured revenue decentralization by local consumption tax and the ratio of local taxes to total tax and measured expenditure decentralization by general subsidies and the proportion of social welfare expenditure. The study analyzed panel data from 16 metropolitan cities and provinces in Korea from 2010 to 2018. According to regression results, local consumption tax and the ratio of local taxes to total tax positively affected local finance soundness by reducing the ratio of debt to the budget. General subsidies negatively affected the ratio of debt to the budget, but the result was not statistically significant. The study concludes by drawing a policy implication that revenue decentralization is more effective than expenditure decentralization in enhancing local financial soundness.