The Status and Roles of Non-State Actors in International Cultural Heritage Law

Abstract

국제사회는 지난 세기 비국가행위자(non-State actors)의 지위와 역할에서 상당한 발전을 경험하였다. 특히 국가를 조약 체결과 이행의 유일한 권한 있는 당국으로 보는 전통적인 국가 중심적 국제법 체계에서 벗어나 비국가행위자들은 국제법에서의 절차적, 실체적 권리와 의무, 그리고 국제법의 이행 과정에서 구체적 역할 등을 가지며 의미 있는 참여자로 간주되고 있다.

이러한 맥락에서 본 논문은 비국가행위자가 국제문화유산법에서 가지고 있는 지위와 역할을 살펴보고, 국제법에서의 비국가행위자에 관한 일반적 논의에 기여하는 한편, 국제문화유산법 이행을 이해하는 또 다른 시각을 제공하고자 한다. 실제로 20세기 등장한 공동유산(common heritage)과 문화적 권리(cultural right)와 같은 새로운 개념들에 힘입어 국제문화유산법은 문화유산 보호에 대한 국가의 독점적 권한에 부합하지 않는 모습을 보이고 있다. 그러나 비국가행위자의 권리, 의무, 역할 등이 아직 명료화 된 것은 아니다. 여전히 일부 비국가행위자들은 국가 권력 남용의 위험과 세계화의 압력에 노출되어 있으며, 그들이 문화유산 보호에 더욱 참여할 수 있도록 하기 위한 관심과 노력이 필요하다. 그와 동시에 비국가행위자들의 활동이 국제적으로 미치는 영향이 높아짐에 따라 그들에게 문화유산 보호에 대한 더 많은 책임이 요구되는 점 역시 주목해야 할 것이다.

본 논문은 비국가행위자의 권리와 의무, 역할에 대한 국제문화유산법 조문은 물론 관련 운영지침들을 검토하고, 그 변화에 대해 분석한다. 운영지침의 경우 협약과 관련된 여러 변화를 반영하기 위해 정기적으로 개정되므로, 중요한 분석 자료가 된다. 협약과 지침의 이행에 대한 경험적 관찰을 위해 구체적 사례들이 소개되며, 이는 해당 조항의 효과성에 대한 심도 있는 관찰을 가능하게 한다. 분석과정에서 서로 다른 국제협약에서 다뤄지는 유형, 무형, 동산, 부동산 등 문화유산의 다양한 형태가 고려되며, 국제기구, 전문가, 비정부기구(NGOs), 지역주민, 일반인 등 비국가행위자들의 여러 카테고리도 각각 다루어 진다.

본 논문은 국제문화유산법 상 비국가행위자들이 조문과 실제에서 상당한 권리와 책임, 역할을 가지고 있음을 밝혀낸다. 아울러 협약의 운영지침들은 그러한 지위와 역할을 구체화시켜 왔음을 보여준다. 그 변화의 과정에서 어떤 비국가행위자들은 다른 행위자들에 비해 더 많은 목소리를 가지게 되기도 하였다. 아울러 비국가행위자들의 지위와 역할에 대한 조문과 실제 간 차이가 관찰되기도 하는데, 이는 협약 거버넌스의 정치화를 포함한 다양한 이유로 인한 결과이다.

일반적으로 비국가행위자들은 문화유산협약의 이행에 있어 권리와 의무를 가지고 있으며 그 역할은 점점 더 주목받고 있다. 이러한 현상은 무형문화유산 분야에서 가장 두드러지는데, 이는 무형문화유산을 보유한 개인과 지역주민이 사회의 비물질적인 문화적 가치를 보호하고 미래세대에 전승하는 핵심적 역할을 수행하기 때문이다. 세계유산 보호에 관한 비정부기구와 지역주민의 지위와 역할에서도 비슷한 점을 찾아볼 수 있다. 반면, 공동유산 개념의 확산과 더불어 비국가행위자들의 문화유산 보호에 대한 국제적 의무 역시 증대하였다. 개인에 의한 인류 공동유산의 파괴 행위는 국제재판소의 관할 대상이 되었으며, 문화재 거래에 참여하는 비국가행위자들에게는 더 높은 도덕적, 법적 기준이 요구되고 있다.

그러나 문화유산의 가치는 세계화와 개발의 과정에서 간과되기 쉽다. 아울러 문화유산 보호에 대한 국가의 하향적 접근은 협약의 이행과정에서 흔히 볼 수 있으며, 그 과정에서 지역주민을 포함한 비국가행위자들은 소외되기가 쉽다. 또한 기술의 발전은 자본과 재화의 자유롭고 제약 없는 움직임을 가능하게 했으며, 이는 문화재 불법 거래와 파괴를 더욱 조장하게 되었다. 이와 같은 문화유산 보호에 대한 여러 도전 과제들은 비단 국가에 의한 조치만으로는 해결될 수 없으며, 사회의 다양한 그룹과 연대한 노력이 필요하다. 즉, 국제사회의 공동 관심사가 된 문화유산 보호에 있어 베스트팔렌 체제의 국가 중심주의는 더 이상 유효하지 않은 것이다. 국제문화유산법의 궁극적 목표인 지속가능한 문화유산 보호를 달성하기 위해 비국가행위자들이 적절한 법적 지위와 실질적 역할을 가질 수 있게 하는 혁신적이고 실질적인 메커니즘에 대한 고민이 필요한 때이다.

The international community has witnessed significant developments concerning the status and roles of non-State actors (hereinafter, NSA(s)) in international law during the last century. Apart from the traditional State-centric international legal system, particularly in consideration of the fact that States hold the sole authority to conclude and enforce international treaties, NSAs have become important participants of international law, with procedural and substantive rights and responsibilities, and with specific roles in the implementation of international law.

In this context, this thesis reviews the status and roles of NSAs in international cultural heritage law, and aims to contribute to the understanding of NSAs in international law in general, while providing a different angle from which to understand the current implementations of international cultural heritage conventions. Indeed, due to the emergence of new ideas on common heritage and cultural rights in the 20th Century, international cultural heritage law has become inconsistent with States claim of the sole authority over the protection of cultural heritage. However, the rights, obligations and roles of NSAs have not yet been clarified; some NSAs are still exposed to the danger of abuse by State power as well as the pressure of globalization, and hence, more attention to ensuring their participation in heritage protection is required. At the same time, it is noteworthy that as the international impact of NSAs behavior has increased, more duties to protect cultural heritage have been sought for and by them.

This thesis analyzes the texts of international cultural heritage conventions as well as their operational texts to track the changes in the rights, obligations, and roles of NSAs since the mid-20th Century. As the operational guidelines for the conventions are regularly updated to reflect the changing environment of the conventions, they become an important source for analysis. Practical cases on the status and roles of NSAs are introduced in order to glean empirical ideas concerning the operation of the relevant provisions of the conventions and guidelines, as well as to facilitate in-depth understanding of their effectiveness in reality. In this analysis, diverse forms of cultural heritage such as tangible, intangible, movable and immovable heritage, all covered by different international conventions, are taken into consideration. The different categories of NSA, including international organizations, experts, NGOs, local communities and the general public, are also duly accounted for in analyzing their status and roles in each different convention.

This thesis reveals that the NSAs in international cultural heritage law have substantive rights, obligations and roles, as prescribed in the legal and operational texts, as well as in practice. At the same time, the operational guidelines of the conventions have imparted more concreteness to the status and roles of NSAs. In the course of those changes, some NSAs have become more vocal than others. At the same time, discrepancies between text and practice, as concerns the status and roles of NSAs, are observed as well, which have occurred for various reasons, one of which is the politicization of conventions governance.

In general, NSAs do have rights and duties to participate in the implementation of cultural heritage conventions, and their roles have been further recognized. This phenomenon is most prominent in the field of intangible cultural heritage, in that individuals and communities bearing heritage play a pivotal role in safeguarding non-material cultural values of society and transmitting them to future generations. A similar situation can be found with regard to the status and roles of NGOs and local communities in the protection of World Heritage. Pari passu, the international obligation of NSAs to protect cultural heritage, has increased as well, with the increasing dissemination of ideas on common heritage. Destruction of the common cultural heritage of humankind by individuals has become subject to the jurisdiction of international courts, and so too, higher moral and legal standards have been required of NSAs involved in the movement of cultural property.

However, the value of cultural heritage is easily ignored in the process of globalization and development. In addition, the top-down approach of States in the management of their cultural heritage often is applied in the implementation processes of cultural heritage conventions. In the process, NSAs and, in particular, local communities, are easily left out. At the same time, technological advancement has enabled freer and less restricted flow of assets and properties, which phenomenon accelerates illicit trafficking and destruction of cultural property. These challenges to the protection of cultural heritage cannot be tackled only by the actions of States; rather, they require the consolidated efforts of various groups of society. Doubtless, to the extent that protection of cultural heritage has become a common concern of the international community, Westphalian-inspired notions of state-centricity are no longer valid in the field of international cultural heritage law. It is time to explore innovative and practical mechanisms to enable NSAs to assume a proper status and take on practical roles to achieve the ultimate goal of international cultural heritage law: sustainable protection of cultural heritage.