국제 REDD+ 재정지원 제도 분석: 제도적 상호작용을 중심으로

Abstract

국문초록

기후변화 대응을 위하여 개도국의 REDD+(산림전용 및 황폐화 방지를 통한 온실가스배출 감축) 이행을 지원하기 위한 노력이 진행 중이다. 유엔기후변화협약 교토의정서 체제에서 형성된 REDD+는 감축의무가 없는 부속서 I 국가들의 산림부문의 감축활동에 대한 성과기반의 보상을 지불하여 열대림에서의 온실가스 배출을 저감을 장려하는 인센티브 메커니즘체계이다. 하지만 모든 당사국들이 공통되지만 차별화된 책임 원칙을 근거로 자국의 감축목표(Nationally Determined Contribution, NDC)를 제출하고 달성해야 하는 파리협정체제에서 REDD+는 개도국이 지구 대기 온도상승을 2˚C 이하로 억제하는 지구적 기후목표 달성에 참여하기 위한 중요한 수단이 될 것이다. 개도국에게 예측가능하고 적절한 재정지원을 제공하여 REDD+ 이행을 지원하고자 하는 노력이 진행되었지만 여전히 대부분의 REDD+국가들이 이행준비 단계에 있다. 제한된 재원을 활용하여 개도국의 REDD+ 감축 잠재성을 실현하기 위해서는 파편화된 REDD+재정지원의 조정을 통한 개선이 필요하다. 본 논문의 목적은 국제사회의 REDD+ 재정지원 제도 간 관계에 대한 분석을 바탕으로 파리 기후체제 하 REDD+ 재정지원의 효율성을 높이기 위한 상호작용적 조정 방안을 제안하는 것이다. 연구목적을 달성하기 위하여 제도적 상호작용이 발생하는 수준을 고려하여 과거 교토 기후체제에서 진행된 국제 REDD+ 재정지원 제도의 형성을 분석을 바탕으로, (1) 양자 REDD+ 재정지원의 수원국 선정 영향요인을 분석하고, (2) 양자 및 다자 재정지원의 파편화를 확인하고, (3) 2020년 이후의 파리 기후체제에서 예상되는 REDD+ 재정지원 제도 및 이들 간 예측되는 상호작용을 고려하여 제도 간 조정 방안을 제안하였다. 분석을 통하여 기존에 수행된 양자 및 다자 재정지원 제도에서 파편화와 다수의 개도국이 재정지원에서 소외된 것을 확인하여 조정의 필요성을 확인하였다. 양자 재쟁지원 제도를 통한 조정은 공여국의 이해관계가 수원국 선정에 중요하게 작용하기에 제한적일 것으로 보이며, 소외된 수원국을 위한 다자기금의 안전망 역할 수행이 필요할 것으로 보인다. REDD+ 이해관계자와 제도적 환경의 변화를 고려할 때, 국제 REDD+재정지원 제도의 (1) 제도의 형성과 발달 단계에서의 쟁점은 바르샤바REDD+프레임워크(The Warsaw Framework for REDD+) 및 성과기반 재정지원(Resul-based payment, RBP) 제도 간의 기능적 중복성과 협력적 접근법 제도 형성의 시행착오와 이질성이 예상되었으며, 제도 간의 인지적 상호작용과 공약을 통한 상호작용에 기반한 조정방안을 제안하였다. (2) 제도에 기반한 결정과 행동 단계에서는 재정지원의 선호 및 소외국가의 발생, 국제적으로 이전되는 감축실적(Internationally Transferred Mitigation Outcome, ITMO) 수요과 공급 불확실성이 예상되었으며, 제도 간의 수평적 상호작용을 통한 상호보완적 기능을 수행하고, 수직적 상호작용을 통하여 상위제도(UNFCCC)가 하위제도(양자 및 다자 재정지원 제도)를 지원하는 방안을 도출하였다. 효과적인 국제 REDD+ 재정지원을 위하여 관련 제도들의 기능적 지위의 분화가 필요하다. 연구 결과를 종합해 볼 때, 기존의 파편화된 국제 REDD+ 거버넌스의 재정지원은 REDD+국가유형을 고려한 국가 간 양자협력과 국제기구(기금)을 통한 다자협력의 기능적 차별화와 상호작용적 관리 방안을 적용하여 파리협정체제의 협력 효율성을 높이는 것에 기여할 수 있을 것으로 기대된다. 특히, 파리협정문 체제에서 국가들이 달성해야 하는 감축목표의 범위는 산림부문에 국한되지 않고 감축이 아닌 배출이 발생하는 전 부문(economy-wide)을 포함하므로 하므로, 산림부문과 타 감축부문에서 형성될 제도들 간 상호작용적 관리에 관한 연구가 필요하다.

REDD+ (Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation in developing countries) is important for effective climate change mitigation. REDD+ was originally developed in UNFCCC Kyoto Protocol regime as an incentive mechanism to reduce emissions in tropical forests by delivering result-based payment (RBP) to compensate mitigation activity of non-Annex I countries that had no obligations to reduce the emission. By adoption of the UNFCCC Paris Agreement, however, all the Parties are obliged to participate in the mitigation activities based on common but differentiated responsibility principle, and are required to submit and achieve their Nationally Determined Contributions (NDCs), which represent their national emissions reduction targets and plans. Accordingly, it is anticipated that the importance of REDD+ as a mitigation scheme will be continued in the Paris Agreement regime. Until now, various international supports have been arranged to encourage REDD+ implementation of the developing countries by providing scaled-up, new and additional, predictable and adequate funding. However, most of the REDD+ countries are still in their REDD+ preparation phase, and better coordination of REDD+ financial supporting activities is required. In this context, the aim of this research is to provide implication for coordinating complex international REDD+ financing institutions through the application of the conceptual framework of institutional fragmentation and interplay management. For this end, I investigated (1) determinants of recipient selection by donor countries in bilateral REDD+ financing arrangements, (2) the degree of fragmentation in bilateral and multilateral REDD+ supporting institutions, and (3) interplay management options for REDD+ financing institutions under the UNFCCC Paris Agreement, based on the analysis of motivations of stakeholders and expected environmental changes around REDD+ due to change of the international climate regime. By showing that both bilateral and multilateral financial supporting institutions are fragmented and many developing countries are isolated from the financial supports, I argue that it is necessary and possible to coordinate the existing REDD+ financing institutions. However, coordination of bilateral financing regimes is found to be relatively limited, as the economic and political interests of the donor countries are important factors when they choose recipient countries. Thus, I argue that multilateral REDD+ financing institutions need to play safeguarding roles for developing countries who are isolated. Also, through analysis of the motivations of REDD+ stakeholders and expected institutional changes, I identified main issues of REDD+ financial support under the Paris Agreement, and suggested coordination options for the issues. On the institutional output level (1), the functional overlap among institutional overlaps for the Warsaw Framework and Result-Based Payment (RBP), and trial and errors in the formation of Internationally Transferred Mitigation Outcomes (ITMOs) institution are expected. On the institutional outcome level (2), the isolation of the majority of recipient countries and uncertainties in the supply and demand of ITMOs, are identified. On the institutional impact level (3), the imited access of recipient countries to REDD+ financial sources due to fragmentation of REDD+ financing institutions is addressed.. To address these issues, I suggest interplay management options of REDD+ financing institutions through cognitive interplay and functional differentiation among the institutions. The findings of this research are expected to contribute to the enhance of REDD+ cooperation effectiveness among bilateral and multilateral regimes under the Paris Agreement. The boundary of emissions reductions of the Parties is not limited to the forestry sector, but is economy-wide that include other sectors as well. Therefore, interplay management of regimes between those of the forestry sector and the other sectors is required, and need to be studied through future research.