공공조달 시장에서 대기업 참여제한 정책이 기업 성장에 미치는 영향에 관한 연구

Abstract

Due to the digital transformation and COVID-19, new industries based on software such as artificial intelligence, big data and cloud computing are attracting attention. Korean SW industry are continuing scale growth in sales, exports, etc. The proportion of SMEs is 90% in the whole industry, but the share of large corporations in revenue, exports is very high. This was similar situation in the public software procurement market, but there were many criticisms that a small number of top-tier companies won most of the public procurement contracts, and small and medium-sized software companies were not able to accumulate independent technology or grow in scale by participating as subcontracting companies. In 2013, the government implemented a policy to restrict the participation of conglomerates in the public software procurement market. With the implementation of this policy, the proportion of conglomerates in the public software market decreased significantly(76.4% in 2010 → 7.4% in 2018) and The proportion of SMEs has increased. It can be evaluated that the direct output that the policy intended to implement has been achieved. However, there are many controversies about the expected outcome, such as securing autonomous competitiveness and innovative growth of small and medium-sized software companies. Rather, there are claims that the profitability of small and medium-sized software companies is lowered due to the policy. Also there are claims that it negatively affects the growth and development of the software industry as a whole, such as the spread of new technologies in the software market or difficulties in entering overseas markets.(MSIT, 2020) The public procurement market has recently been attracting attention as a means of demand-based innovation policy, but there are few prior studies related to restrictions on participation by large corporations in the public software procurement market. In related previous studies, most of the studies that analyze the behaviors or ecosystem changes of participants under the system are case-oriented, and the studies analyzed based on corporate data only target companies that participated in the procurement market. So it is difficult to interpret the actual effect of the policy. In this study, in order to demonstrate the effect of policy on the innovative growth of SW SMEs, a comprehensive time series data for 12 years(2007-2019) was collected. The data of SW companies includes both companies that participated in public procurement and companies that did not participate in public procurement, so the net effect of policies based on the potential outcome model can be evaluated using the Propensity score matching and the Difference in difference. The analysis results are as follows. First, it was found that companies that participated in the public procurement market made less R&D investment than companies that did not participate in the market. Based on the participation status, it was estimated from the empirical results that companies participating in public procurement invest less R&D expenses by about 0.26% compared to companies not participating in public procurement. Firms participating in the public procurement market showed a significant decrease in private sales compared to firms that did not participate in the market. In the analysis by quantile according to the share of public procurement sales, it was found that in some quantiles, companies participating in public procurement did less business expansion into the private market than companies that did not. Regarding the effect of SnMes(sales and administrative expenses), it was found that companies participating in the public market generate about 0.6% more SnMes than those not participating in the public market. The analysis by quantile also demonstrated that the SnMes of companies participating in public procurement were consistently higher in all quantiles than companies that did not. Finally, as for the effect on the overall profitability of companies participating in the public procurement market, it was found that the companies participating in public procurement had lower profitability than those that did not. In the analysis by quantile, the profitability of companies participating in public procurement was estimated to be lower than that of companies not participating in various sections, and even in sections where coefficients that were not statistically significant were estimated, there was a negative direction between participation in the procurement market and profitability. Like the supermarket regulations and the policy of excluding conglomerates' participation in public SW procurement market, many policies are being implemented as large corporations as targets to be regulated and SMEs as targets to be continuously protected and nurtured. Since these policies are basically implemented while enduring market inefficiencies, they are premised on the loss of policy stakeholders benefits. So, at least for the beneficiary companies, the policy should induce a positive effect as intended, but as the results of this study show, this is not the case. I think it is time for a more fundamental discussion from the beginning on the principles and implementation methods of various policies that protect and nurture the weak in the market. In the course of this discussion. In the course of this discussion, it is hoped that various research results based on data and empirical analysis will be used as the evidence for important discussions, and such a policy environment will be created.

최근 제4차산업혁명, COVID19로 인한 디지털 전환이 가속화되면서 인공지능, 빅데이터, 클라우드와 같은 소프트웨어(이하 SW)를 기반으로 한 신산업들이 주목받고 있다. 국내 SW산업은 매출, 수출, 종사자 등 양적 규모의 성장을 지속하고 있고, 전체 기업 중 중소기업의 비중이 90% 이상을 차지함에도 매출, 수출 등의 점유율에서 대기업의 비중이 매우 높은 수준이다. 공공 SW조달 시장에서도 이러한 상황은 마찬가지였는데 공공조달 계약 대부분을 소수 상위 기업이 수주하고 중소 SW기업들은 대기업의 하도급으로 참여하여 독자적인 기술력을 축적하거나 규모의 성장을 하지 못한다는 비판이 많았다. 이에 정부는 2013년에 공공 SW조달 시장에서 상호출자제한 대상 대기업집단의 참여를 전면적으로 금지하는 대기업 참여제한 제도를 시행하기에 이르렀다. 이 제도의 시행으로 공공 SW시장에서 대기업의 비중은 대폭 감소(2010년 76.4% → 2018년 7.4%)하고 중소기업의 비중은 확대되어 제도가 시행하고자 했던 직접적 산출(output)은 거두었다고 평가할 수 있다. 그러나 실제 기대했던 효과(outcome)인 중소 SW기업들의 자생적 경쟁력 확보, 혁신 성장에 대해서는 논란이 많다. 오히려 대기업 참여제한 제도로 인해 중소 SW기업의 수익성이 저하되고, SW시장의 신기술 확산이나 국외 진출의 어려움 등 SW산업 전체의 성장과 발전에 부정적인 영향을 미친다는 주장 등이 제기되고 있다.(과학기술정보통신부, 2020) 공공조달 시장은 수요기반 혁신정책의 수단으로 최근 주목받고 있는데 공공 SW조달시장에서 대기업 참여제한과 관련된 선행연구는 드문 편이다. 관련된 선행연구에서도 제도 하에서 일어나는 참여자들의 행태나 생태계 변화를 사례 중심으로 분석하는 연구들이 대부분이고 기업 데이터 기반으로 분석한 연구에서도 조달시장에 참여한 기업들만을 대상으로 하고 있어 정책의 실질적 효과로 해석하는 데에는 제약이 있다. 본 연구에서는 대기업 참여제한 제도가 중소 SW기업들의 혁신 성장에 미치는 효과를 실증하기 위해 대기업 참여제한 제도가 적용된 시점(2013년)을 전후로 12년 간(2007년~2019년)의 시계열 데이터를 확보하고 데이터 간 병합, 정리를 진행하였다. SW기업의 데이터에는 공공조달에 참여한 기업과 참여하지 않은 기업 데이터를 모두 포괄하고 있어 잠재적 성과 모형(Potential outcome model)에 기반한 정책의 순 효과를 성향점수매칭(Propensity score matching)과 이중차분법(Difference in difference)을 결합한 준실험적 방법을 활용하여 실증하였다. 대기업참여제한 제도 전후로 공공조달 시장에 참여한 중소 SW기업들이 조달시장에 참여하지 않은 기업과 비교하여 연구개발투자, 민간매출 확대, 판매관리비, 수익성의 측면에서 어떠한 효과를 나타내고 있는지를 분석한 결과는 다음과 같다. 먼저 공공조달시장에 참여한 기업들은 시장에 참여하지 않은 기업들에 비해 연구개발 투자를 덜 하는 것으로 통계적으로 유의한 결과가 도출되었다. 참여여부를 기준으로 하였을 때 공공조달 참여기업이 미참여기업에 비해 약 0.26%만큼 연구개발비를 덜 투입시키는 것으로 실증결과 추정되었다. 공공조달 시장에 참여하는 기업들은 시장에 참여하지 않은 기업에 비해 민간 매출액이 유의하게 감소하는 것으로 나타났다. 공공조달 매출 비중에 따른 분위별 분석에서도 일부 분위 구간에서 공공 조달 참여기업이 그렇지 않은 기업에 비해 민간시장으로의 사업 확장을 덜 하고 있는 것으로 나타났다. 공공 조달 참여가 기업의 판매관리비에 미치는 영향에 대해서는 공공시장에 참여하는 기업이 참여하지 않는 기업에 비해 약 0.6% 정도의 판매관리비를 더 발생시키는 것으로 나타났다. 분위별 분석에서도 모든 분위에서 일관되게 공공조달 참여기업의 판매관리비가 그렇지 않은 기업에 비해 더 높게 발생되는 것으로 실증되었다. 마지막으로 공공조달시장에 참여하는 기업들의 전체 수익성에 관한 효과에 대해서는 공공조달 참여기업이 그렇지 않은 기업에 비해 수익성이 낮은 것으로 나타났다. 분위별 분석에서도 여러 구간에서 공공조달 참여기업의 수익성이 참여하지 않은 기업에 비해 낮은 것으로 추정되었고, 통계적으로 유의하지 않은 계수가 추정된 구간에서도 조달시장 참여와 수익성 간에 마이너스의 방향성을 나타냈다. 대형마트 규제, 공공 시장에서의 대기업 참여 금지와 같이 시장에서 대기업은 규제해야 할 대상으로, 중소기업은 지속적으로 보호하고 육성시켜야 할 대상으로 많은 정책들이 시행되고 있다. 이러한 정책은 기본적으로 시장의 비효율성을 감내하면서 실행이 되기 때문에 정책의 수혜대상을 제외한 정책 이해관계자들의 손실을 전제로 하고 있다. 그렇다면 최소한 수혜대상이 되는 기업들에게 만은 제도가 의도한 대로 긍정적인 효과를 유발해야 하는데, 본 연구의 결과와 같이 그렇지 않다는 것이 실증되고 있다. 시장에서 약자를 보호하고 육성하는 제반 정책들의 원칙과 실행방식에 대해 원점에서부터 보다 근본적인 논의가 필요한 시점이라 생각된다. 이 논의 과정에서 데이터와 실증분석에 기반한 다양한 연구결과들이 중요한 논의의 근거로 활용되길, 그러한 정책 환경이 조성되길 기대해본다.