Rethinking Urban Shrinkage

Abstract

만성적 인구감소로 정의되는 도시축소는 분명 해롭지만 불가피한 현상이다. 기존 성장중심의 도시계획이 축소 현상에 대한 해법이 될 수 없다는 담론과 함께, 스마트 축소, 적정 규모화, 스마트 쇠퇴라는 다양한 용어로 표현되는 새로운 계획 패러다임이 등장하였다. 이는 축소도시의 계획이 관성적으로 성장을 지향하기보다는 인구감소를 수용하며 남겨진 시민들의 삶의 질 향상에 집중하는 것이다. 이 패러다임은 과거 동독과 미국 러스트 벨트의 쇠퇴 도시를 중심으로 2000년대 중반 이후 널리 적용됐지만, 현실에서 성공적으로 구현된 사례는 찾아보기 어렵다. 도시축소에 효과적으로 대응하기 위해서는 성공적인 축소계획의 구현을 가능하게 하는 조건의 탐색이 필요하다. 본 논문은 이를 위한 실증적 기초를 마련하는 데 목적이 있다. 성공적인 축소계획 구현을 위한 조건은 다음의 두 요소를 조사하여 탐색 되었다: 1) 축소계획 성공적 실행의 장애 요소; 2) 장애 요소의 영향을 완화할 수 있는 축소지역의 기회적 상황. 본 논문는 세 편의 독립적 연구를 통해 이 두 가지 요소를 탐색하였고, 그 결과는 다음과 같다. 첫 번째 연구는 교차사례 분석을 수행하여 축소계획의 성공적 실행을 가로막는 장애 요소와 그 작동 경로를 개념화하였다. 사례조사 대상지는 미국에서 축소계획 실행의 선구자 역할을 하였던 영스타운과 디트로이트로 선정하였다. 분석을 위해 문헌 조사와 인터뷰가 수행되었다. 이 연구는 축소계획이 제안되고 성공적으로 연착륙하는 과정에서 다음과 같은 문제와 직면할 수 있음을 밝혔다: 1) 축소도시의 불안정한 재정 상황; 2) 뿌리 깊은 친성장 문화; 3) 축소계획 개념의 모호성; 4) 축소계획의 불균등성; 5) 구현을 위한 세부적 지침 부족. 다섯 가지의 장애 요소는 상호 작용하여 영스타운과 디트로이트의 축소계획을 연기시키거나, 제한적으로 실행하게 하거나, 한정된 지역에서만 실행되게 만들었다. 특히, 인구밀도를 계획적으로 줄이는 다운사이징 대상 지역의 주민들이 가지는 축소계획에 대한 비난은 장애 요소의 핵심 경로였고, 그들의 집합적 비판이 축소계획 패러다임 자체를 뒤집는 원동력이 되었음을 확인하였다. 축소도시의 다운사이징 대상 지역 주민들은 상실감, 고립감, 그리고 상대적 박탈감에서 벗어나기 어렵다. 그렇지만 축소의 상황은 절망만을 의미하지 않는다. 지속적 인구감소에도 불구하고 그들의 삶의 질을 유지할 수 있다면 축소계획 구현 시 발생하는 장애 요소의 부정적 영향을 완화할 수 있기 때문이다. 두 번째와 세 번째 연구에서는 축소되는 동네(neighbourhood)와 지구(district)에서도 시민의 삶의 질을 유지할 수 있게 하는 기회적 상황을 조사하였다 두 번째 연구는 축소 동네에서 시민의 긍정적 감정과 그들의 삶의 질 향상에 영향을 미치는 환경적, 개인적 특성을 분석하였다. 연구 대상지는 대한민국 서울의 쇠퇴지역인 난곡으로 선정하였다. 시민의 감정 수치는 뇌파검사(EEG)와 다중선형 회귀분석 모델을 사용하여 분석였다. 본 논문의 결과는 축소 동네 시민의 긍정적 감정을 유발하는 두 가지 핵심적 요소로 시민 모두가 만족할만한 수준으로 공간을 설계할 뿐만 아니라 관리하는 것, 그리고 동네에 대한 주민들의 애착심을 도시설계에 적극적으로 활용하는 것이라고 밝혔다. 실제로, 피실험자의 긍정적 감정은 사회적 교류가 활발한 상업 거리와 한적한 오픈 스페이스에서만 포착되었다. 반면 사회적 무질서가 나타난 오픈 스페이스, CPTED가 설치되었지만 비활성화적인 건물 전면 공간, 반달리즘 발생지 주변과 빈집 주변, 교통량이 높은 상업 거리를 포함한 연구 대상의 모든 장소에서의 평균 감정 수치는 전부 부정적이었다. 또한, 장소 애착심 측면에서 방문자보다는 장기 거주자, 여성이 남성보다 축소 동네에서 더 긍정적인 감정을 느끼는 것으로 나타났다. 위와 같은 발견들은 축소된 동네가 잘 관리된다면 남겨진 주민들의 만족감이 유지될 수 있음을 시사한다. 세 번째 연구는 주민들의 삶의 질을 향상시킬 수 있는 도시축소의 사회적, 도시 계획적, 환경적, 산업적 기회들을 조사하였다. 서울의 축소 지역인, 세운지구, 성수지구, 창신지구가 활성화되는 과정을 교차사례 분석하였다. 이 연구는 다음과 같은 축소의 기회적 상황이 발생할 수 있음을 밝혔다: 1) 도시축소 시민의 절망감에 의해 촉발되는 집단적 움직임; 2) 대규모 계획을 대체하는 소규모 프로젝트의 확산; 3) 경쟁력이 덜한 유휴부지 및 빈집의 변형적 재사용; 4) 지역 산업 가치와 노하우의 재발견. 이 연구는 축소 현상의 네 가지 기회적 상황들이 축소지구에서 사회적 자본과 지역 계획에 대한 시민 참여 향상 및 침체된 지역 경제의 재활성화를 이끌었던 과정을 포착하였다. 따라서 위와 같은 연구 결과는 도시지구가 쇠퇴하더라도 축소의 이점들이 효과적으로 활용될 수 있다면 남겨진 시민들의 삶의 질이 향상될 수 있다는 중요한 시사점을 제공한다. 이 논문은 다음과 같은 시사점을 갖는다. 스마트 축초 계획은 도시의 동네 및 지구의 특성과 위치를 고려하여 세심하게 설계되어야 한다. 재투자와 재개발로부터 오랜 시간 방치되었으며 낮은 인구밀도, 낙후된 건축환경, 고립된 위치의 도시지역 축소는 장기화될 가능성이 높다. 이러한 경우 부정적 감정과 쇠퇴의 낙인을 형성하는 낙후 환경을 녹지화하거나 공공시설물로 전환하여 남겨진 주민들의 삶의 질을 유지하는 것이 중요하다. 도심 인접 지역이나 적정 인구 밀도의 지역에서 발생하는 축소현상은 만성적이기보다는 일시적일 가능성이 높다. 이 지역에서의 스마트 축소계획은 유연하게 제안될 필요가 있다. 세운과 성수의 사례에서 보듯이, 상향식 계획에 대한 참여를 확대하고 유휴부지를 변형적으로 사용함으로써 해당 공간의 유형, 이용자, 그리고 활성화 시간을 다양화시킬 수 있다. 그러나, 난곡동 CPTED 현장의 평균 감정 수치가 부정적이었다는 결과는 공공 인프라의 질과 양이 불충분할 경우 쇠퇴지역에서 도시재생사업의 효과가 제한적일 수 있다는 것을 나타낸다. 그러므로 경우에 따라 중소 규모의 재개발 계획이 도시재생 사업과 혼합적으로 수행되어야 한다.

Urban shrinkage, generally defined as a citys continuous population reduction, is a detrimental but unavoidable occurrence. Indeed, the phenomenons social, economic, and environmental damage have been widely reported globally. In response to this phenomenon, a new planning paradigm has recently arisen under the various terms smart shrinkage, right-sizing, and smart decline that acknowledges depopulation as a long-term component of city plans. Since the mid-2000s, this paradigm has applied to shrinking European and American cities, such as cities in East Germany and the Rust Belt. However, shrinkage plans have rarely been executed successfully in reality. In light of the background, this dissertation aims to investigate the conditions for successfully implementing shrinkage plans to respond effectively to urban shrinkage. The conditions in this study consist of two components: 1) impediments that hurdle the successful execution of shrinkage plans and 2) opportunities in shrinking urban areas that can be leveraged for the successful operation of the shrinkage plans while potentially mitigating the impacts of the obstacles. The two components were examined in this dissertation, which consisted of three stand-alone papers, and the key findings are as follows.

Paper 1 (Chapter 2): Impediments to Successful Smart Shrinkage Plan Implementation: Evidence from the Case Studies in Detroit and Youngstown This study explored the obstacles to the successful execution of shrinkage plans and conceptualised their operational routes by conducting a cross-case analysis. The study compared Youngstown and Detroit in the US through document analysis and interviews with planning experts to analyse the impediments. This study discovered that a smart shrinkage plan could face the following challenges during its implementation: the unstable fiscal conditions of shrinking cities; the culture of growth pursuit; the ambiguity of the plans concepts; the plans uneven development features; and a lack of detailed strategic guidance. These issues interacted to cause Youngstown and Detroits shrinkage plans to be postponed, adopted limitedly, or implemented in fewer regions. In particular, a core path of the barriers was criticism of the plans from residents of downsizing communities. Their collective criticism became a force that slows plan execution or even reorients the planning paradigm. Although the residents in downsizing communities may feel a sense of loss, isolation, and relative deprivation, the shrinkage situation does not always mean a dead end of despair. Despite ongoing depopulation, their quality of life may be maintained if opportune circumstances are appropriately utilised; this scenario can be the key to mitigating the negative effects of the obstacles to shrinkage plan implementation. The third and fourth chapters examined the potential opportunities for preserving peoples quality of life even in shrinking neighbourhoods and districts.

Paper 2 (Chapter 3): Spaces Eliciting Negative and Positive Emotions in Shrinking Neighbourhoods: A Study in Seoul, South Korea Using EEG (Electroencephalography) This study investigated the environmental and personal characteristics that allow individuals to feel positive emotions and improve their quality of life in a shrinking neighbourhood. A study area was selected in Nangok, a declining neighbourhood in Seoul, South Korea. Individuals emotions were analysed using electroencephalography (EEG) and multilinear regression models. This study found that the critical factor in creating positive neighbourhoods is that either urban design factors and their management are satisfied at adequate levels, or residents attachment to the area is actively leveraged for neighbourhood planning and design. Indeed, the experiment results showed that positive emotions were recorded only on a commercial street with social interaction and in a less crowded open space, while the average emotions in all other places were negative (i.e., an open space with social disorder, inactive frontages with CPTED or vandalism, abandoned houses, and vehicle-oriented environments). The results also showed that groups with higher place attachment (i.e., long-term residents or employees of the neighbourhood or women) generally felt more positive emotions than visitors or men. The findings imply that a shrinking neighbourhood can maintain a sense of satisfaction if the area is carefully managed.

Paper 3 (Chapter 4): Attributes of the positive side of urban shrinkage: Evidence from the case studies in Seoul, South Korea This study examined the opportune circumstances of social, urban planning, environmental, and industrial aspects that allow for improving the remaining peoples quality of life in shrinking districts. This study conducted a cross-case analysis of three shrinking districts in Seoul: Sewoon, Seongsu, and Changshin. The results indicated that the following opportune circumstances could arise: collective actions prompted by people feeling despair after shrinkage; the initiation and spread of small-scale projects that replace a grand plan; the availability of less-competitive land and built property for transformative uses; and the rediscovery of local industrial values and know-how. This study found that these attributes influenced the growth of social capital and civic engagement in local planning and the revitalisation of stagnant local economies. All of these consequences are critical to increasing citizens quality of life. The findings imply that, even if an urban district declines, opportunities for reinvention may enhance the remaining peoples quality of life if stakeholders effectively capitalise on the advantageous features of urban shrinkage. The implications of this dissertation are as follows. Smart shrink plans should be meticulously designed considering the features and locations of neighbourhoods or districts in a city. In the deteriorated and low-populated areas where reinvestment and redevelopment plans have been delayed, urban shrinkage may last over generations. In this situation, it is essential to preserve the quality of life of the remaining residents by transforming the blighted, decrepit, and stigmatised environments into greenery or public service facilities. In the degraded areas adjacent to the city centres or with adequate population density, the shrinkage is more likely to be temporary rather than chronic. In this case, smart shrinkage plans need to be established with flexibility. As the Sewoon and Seongsu cases showed, the expansion of bottom-up planning engagement and the transformative uses of idle land and property can diversify space types and users. However, as demonstrated by the fact that the average emotions at the CPTED site in Nangok-dong were negative, the effects of urban regeneration projects may be limited in declining areas if the quality and quantity of public infrastructure are insufficient. Accordingly, if necessary, small and medium-sized redevelopments need to be carried out with urban regeneration.